I SA/Wa 1655/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 maja 2022 r. nr DO3.7611.52.2019.OC w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) postanowieniem z 10 maja 2022 r., działając w oparciu o art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność wniosków [...] z 25 stycznia 2022 r. oraz z 27 stycznia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 17 stycznia 2022 r., nr DOS.7611.52.2019.AB. Minister uwzględnił, że w dniu 12 stycznia 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 10 marca 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 22 października 1953 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. nr DOS.7611.52.2019.AB Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało strony postępowania, w tym [...], o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10 marca 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 22 października 1953 r. W piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r. wyjaśniono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do dnia 15 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. W dniu 27 stycznia 2022 r. do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wpłynęło pismo [...] zawierające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 17 stycznia 2022 r. W dniu 28 stycznia 2022 r. do Ministerstwa Rozwoju i Technologii wpłynęło kolejne pismo [...], reprezentowanego przez adwokata, zawierające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 17 stycznia 2022 r., w którym wniesiono o uchylenie pisma i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W powyższych okolicznościach faktycznych Minister Rozwoju i Technologii, powołując się na art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., zauważył, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), która wynika z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Podkreślił, że pismo informacyjne w toku postępowania jest czynnością materialno-techniczną. Nie stanowi decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W przedmiotowej sprawie zostało wydane pismo z 17 stycznia 2022 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Z treści przedmiotowego pisma Ministerstwa Rozwoju i Technologii wynika, że postępowanie prowadzone z wniosku [...] zostało umorzone z mocy prawa, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.), bowiem zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) zaskarżonej decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16.09.2021 r.) ostateczną decyzją. Umorzenie z mocy prawa (ipso iure) oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy. Minister podkreślił przy tym, że żaden z przepisów nowelizacji k.p.a., w tym powołany przepis art. 2 ust. 2, nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Powyższe skutkuje brakiem możliwości wydania przez organ decyzji w powyższym zakresie. Przepis art. 104 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji. W tym celu konieczna jest odrębna podstawa prawna, najczęściej zawarta w przepisach prawa materialnego. W odniesieniu do rozważanego zagadnienia brak jest jednak takiego przepisu. Wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na mocy przepisów nowelizujących k.p.a. (art. 2 ust. 2) brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. Minister wskazał zatem, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. O umorzeniu postępowania strony zostały poinformowane pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 17 stycznia 2022 r. Skoro zaś w niniejszej sprawie wydano pismo informujące, a nie decyzję, to – zdaniem Ministra - brak jest podstaw do wniesienia od niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie, 2) art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1, art. 8 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 10 § 1, art. 104 § 1, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, 3) art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej k.p.a. (art. 156 § 2 k.p.a w nowym brzmieniu) w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez zawężającą interpretację bez ustalenia czy istnienie możliwość do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Podniósł również, że art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1, a także z art. 77 ust. 2 w zw. art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z rozstrzygnięciem zawartym w piśmie organu z 17 stycznia 2022 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Na wstępie wypada zauważyć, że w świetle przywołanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczającego granice orzekania sądu administracyjnego, przedmiotem postępowania sądowego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność (dopuszczono się bezczynności). Ramy postępowania sądowego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, istotą zaś postępowania sądowoadministracyjnego jest badanie konkretyzacji tego stosunku. Sprawa niniejsza, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie wymagała zauważenia, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W doktrynie wskazuje się, że zagadnienie niedopuszczalności odwołania rozpatruje się zwykle wyróżniając jej przedmiotowe i podmiotowe przyczyny. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 706–708). Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. (za: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019). W warunkach rozpatrywanej sprawy dalszymi rozważaniami należy objąć przedmiotową przesłankę niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jako wniesionego od aktu (czynności) niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Skarżący złożył bowiem do Ministra Rozwoju i Technologii wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "rozstrzygniętej pismem z 17 stycznia 2022 r.", wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem tym Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało strony, że postępowanie z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10 marca 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 22 października 1953 r., uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Sąd w składzie orzekającym uznał za prawidłowe przyjęcie przez Ministra, że pismo z 17 stycznia 2022 r. nie ma waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. Pismo to stanowi jedynie powiadomienie o umorzeniu z mocy prawa postępowania nieważnościowego, odwołując się do art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Poddając w tym miejscu pod rozwagę kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Ministra Rozwoju i Technologii w związku z wnioskiem Spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń w sytuacji, gdy przepisy nowelizujące Kodeks postępowania administracyjnego, które przywołał organ w zaskarżonym postanowieniu nie wskazują formy wypowiedzi organu celem realizacji tej normy prawnej, Sąd zauważa, że w myśl art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki tut. Sądu z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21, z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa (ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Aktem takim z pewnością nie jest pismo informujące o treści przepisu, nawet jeśli towarzyszą temu elementy stanu faktycznego konkretnej sprawy. Powyższa argumentacja, choć w aspekcie formy umorzenia postępowania odmienna od stanowiska wyrażonego przez Ministra Rozwoju i Technologii, nie zaprzecza prawidłowości wydanego w sprawie zaskarżonego postanowienia, które stwierdzało niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego wobec pisma tego organu z 17 stycznia 2022 r., jako pisma w sprawie o charakterze informacyjnym. Konsekwencją powyższego ustalenia musi być wyłączenie dopuszczalności złożenia środka odwoławczego od aktu organu administracji publicznej podjętego poza postępowaniem jurysdykcyjnym w niewłaściwej formie procesowej (tj. pisma zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo to konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli umorzenie, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji. Z tych względów należało przyjąć, iż odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z pismem zawierającym informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. nie jest środkiem dopuszczalnym. Pozostałe kwestie podnoszone w skardze, w tym możliwość stwierdzenia wydania orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa, jak i problematyka zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z Konstytucją RP, Sąd uznał za wykraczające poza granice sprawy wyznaczone charakterem zaskarżonego aktu. Wypowiedź zatem w tym zakresie byłaby przedwczesna. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych.