I SA/Wa 1657/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalającą od J. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego wybudowaniem infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej na działce położonej we wsi i gminie B., oznaczonej nr [...], o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do jej uiszczenia właściciela gruntu. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem [...] kwietnia 2009 r. oddana została do użytku sieć kanalizacji sanitarnej w B. W związku z powyższym działka nr [...] uzyskała warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej, a tym samym wzrosła jej wartość. Organ podał, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjął 20% stawkę określoną w uchwale Rady Gminy w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego Z. R. operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość ww. nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Mając zatem na uwadze powyższą uchwałę wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła [...] zł. Organ wskazał ponadto, że właściciel nieruchomości zawiadomiony został o wszczęciu postępowania o wysokości opłaty oraz umożliwiono mu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Na skutek odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na treść art. 144-146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", że w sytuacji wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, a obowiązek ich ponoszenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. W niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2009 r. oddana została do użytku sieć kanalizacji sanitarnej w B., dzięki czemu działka nr [...] uzyskała warunki do podłączenia do ww. sieci. W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, ustalająca 20% stawkę tej opłaty w związku z wybudowaniem sieci kanalizacyjnej. Organ podkreślił, że w trakcie postępowania odwoławczego, pismem z dnia 25 maja 2012 r., wystąpił do organu I instancji o uzyskanie wyjaśnień od biegłego Z. R., który sporządził operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalonej opłaty adiacenckiej, co do tego, czy zakwalifikowanie w operacie wycenianej nieruchomości według cechy rynkowej "wielkość działki" do działki "do 1500m2", w sytuacji, gdy działka ta ma powierzchnię [...] m2, ma wpływ na wielkość oszacowania i wzrost jej wartości rynkowej. W odpowiedzi biegły sporządził operat, w którym skorygował określenia kwotowe poprawek zastosowanych dla poszczególnych cech rynkowych nieruchomości i ponownie obliczył wartość rynkową przedmiotowej działki: przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła ona [...] zł, a po wybudowaniu [...] zł. We wcześniejszym operacie wartość ta przed wybudowaniem sieci wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł. Po zastosowanej korekcie zmieniła się zatem wartość działki przed i po wybudowaniu sieci, jednak wzrost wartości pozostał na niezmienionym poziomie, tj. [...] zł, a więc także wysokość opłaty adiacenckiej nie uległa zmianie i wynosi [...] zł. W ocenie Kolegium operat spełnia wymogi zawarte zarówno w ugn jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołujący się miał przy tym możliwość zapoznania się ze zgromadzonym uzupełniającym materiałem dowodowym, w tym z operatem, oraz zapewniono mu prawo wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że jako jedyny właściciel nieruchomości nigdy nie wyrażał zgody na realizację na niej sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto, zdaniem skarżącego, podczas prowadzonego przed organem I instancji postępowania doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym strona ma prawo zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 28 marca 2012 r. Wójt Gminy B. poinformował bowiem skarżącego o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym w dniach 4-6 kwietnia 2012 r., w godzinach pracy urzędu. Skarżący w dniu 6 kwietnia 2012 r. stawił się w urzędzie, jednak z uwagi na urlop pracownika prowadzącego postępowanie, odmówiono mu zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy Działu III Rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...). Zgodnie z art. 145 ust. 1 i 2 ugn wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (...), przy czym wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (...), jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (...). W niniejszej sprawie sieć kanalizacji sanitarnej w B. oddana została do użytku w dniu [...] kwietnia 2009 r., na co wskazuje pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Wobec powyższego działka nr [...] uzyskała warunki do podłączenia do ww. sieci. W tym dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej na poziomie 20%. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej ma kwestia wyliczenia wartości gruntu przed i po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (w niniejszej sprawie do sieci kanalizacji sanitarnej). Powyższe jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej (zbadanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność ustalenia wysokości tej opłaty. Podstawą jej obliczenia jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy Z. R. sporządził operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. W operacie tym wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci określił na kwotę [...] zł, a po jej wybudowaniu na kwotę [...] zł, a zatem wartość nieruchomości na skutek budowy omawianych urządzeń infrastruktury technicznej wzrosła o [...] zł. Powyższy operat stał się podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przez organ I instancji. Organ ten jednak, wbrew obowiązkowi, odstąpił od analizy przedłożonego operatu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem jakiejkolwiek oceny ustaleń sformułowanych w operacie szacunkowym, choć budził on uzasadnione wątpliwości. Uchybienia operatu dostrzeżone zostały dopiero przez organ odwoławczy. Prawidłowo zatem organ ten wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie stanowiska biegłego Z. R., w kwestii, czy zakwalifikowanie w powyższym operacie wycenianej nieruchomości według cechy rynkowej "wielkość działki" do działki "do 1500m2", w sytuacji, gdy działka ta ma powierzchnię [...] m2, ma wpływ na wielkość oszacowania i wzrost jej wartości rynkowej. W odpowiedzi biegły sporządził nowy operat, w którym skorygował określenia kwotowe poprawek zastosowanych dla poszczególnych cech rynkowych nieruchomości i ponownie obliczył wartość rynkową przedmiotowej działki w taki sposób, że zmieniła się wartość działki przed i po wybudowaniu sieci, ale wzrost jej wartości pozostał na niezmienionym poziomie, tj. [...] zł, a tym samym także wysokość opłaty adiacenckiej nie uległa zmianie. Nieprawidłowa jednak pozostaje ocena organu odwoławczego, że skorygowany operat jest zgodny z prawem. Operat ten, choć sporządzony na skutek wystąpienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 maja 2012 r., opatrzony został datą 15 marca 2012 r. W aktach sprawy znajdują się tym samym dwa operaty szacunkowe, sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, noszące tę samą datę, a jednak inaczej określające wartość przedmiotowej działki przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji przedłożony przez biegłego w trakcie postępowania odwoławczego kolejny, nowy operat szacunkowy, pomimo że określający wzrost wartości przedmiotowej działki na poziomie takim samym, jak operat sporządzony w postępowaniu przed organem I instancji, nie posiada mocy dowodowej. Organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji takiej kontroli przedłożonych operatów nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzone w sprawie operaty szacunkowe, wobec wskazanych powyżej uchybień, nie mogły bowiem stanowić podstawy wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka jest zatem formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości, przy czym bez znaczenia jest fakt braku zgody właścicieli nieruchomości na taką budowę, jak również to, czy właściciele nieruchomości mają zamiar z takiej sieci korzystać, czy też nie. Warunkiem ustalenia opłaty jest jedynie wzrost wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.