I SA/Wa 1658/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.D. i G.D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.D. i G.D. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca własność E.M., H.M., R.E., C.M., M.P. i M.E., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Byli właściciele nieruchomości wnioskiem z [...] sierpnia 1948 r. wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do ww. gruntu. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1956 r. nr [...] odmówiło ww. osobom przyznania prawa własności czasowej i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] czerwca 1956 r. nr [...] utrzymało ww. orzeczenie w mocy. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] lutego 1974 r. nr [...] odmówił następnie przyznania prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości nabywcom udziałów w gruncie, tj. W.B., E. i N.D., J.C., F.K. oraz K. i W.K. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1991 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę-Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem 5 sprzedanych lokali. Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1956 r. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. W wyniku wznowienia postępowania, Kolegium decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdziło wydanie decyzji z [...] stycznia 2014 r. z naruszeniem prawa, jednak jej nie uchyliło, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W związku z powyższym do rozpatrzenia pozostał wniosek dekretowy dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości z [...] sierpnia 1948 r. K.D., G.D. i M.G. (następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości) wnioskiem z [...] maja 2017 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. w części dotyczącej nabycia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem 5 sprzedanych lokali. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że wobec stwierdzenia nieważności odmownych orzeczeń dekretowych, a co za tym idzie przywrócenia prawa własności budynku stanowiącego dotąd własność [...], pozostająca w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna powinna zostać uchylona w części dotyczącej budynku, podlegającego art. 5 dekretu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. w zakresie dotyczącym budynku mieszkalnego z wyłączeniem 5 sprzedanych lokali - do czasu zakończenia prowadzonego przed Prezydentem [...] postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) go gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodne z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organ ma obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym istotnym elementem instytucji zawieszenia postępowania w powołanym trybie jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (dot. np. stwierdzenia nieważności), a zagadnieniem wstępnym. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie przez właściwy organ, czy budynek posadowiony na dz. nr [...] spełnia warunki z art. 5 dekretu oraz czy wniosek dekretowy został złożony w terminie przewidzianym przepisami dekretu, zaś to stwierdzone zostanie dopiero przez Prezydenta [...] w decyzji dotyczącej ewentualnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Wyjaśnienie powyższych kwestii wykracza natomiast poza ramy postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku K.D., G.D. i M.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2018 r. Organ stwierdził, że z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikają cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Minister podkreślił, że skomunalizowana nieruchomość objęta była działaniem dekretu. Artykuł 1 dekretu stanowi, że wszelkie grunty na obszarze [...] przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Organ wyjaśnił dalej, że aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie prawa użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo niezłożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został dotychczas prawomocnie rozpoznany. W tej sytuacji do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie, kto w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości budynkowej, posadowionej na gruncie przejętym w trybie przepisów dekretu. Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być bowiem zachowana przez byłych właścicieli, gdy uzyskali oni na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustalenie tej kwestii będzie możliwe dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Przy czym kwestia ta pozostaje poza sferą ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a podlega rozpatrzeniu przez inny organ - Prezydenta [...]. Podsumowując organ wskazał, że obecnie nie ma podstaw do twierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość budynkowa stanowiła własność dawnych właścicieli. Przesądzi bowiem o tym dopiero ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie K.D. i G.D. wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wbrew twierdzeniom organu, skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu, jest "upadek" wszelkich skutków prawnych takiego orzeczenia, w tym skutków, o których mowa w art. 8 dekretu. W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie istnieje żadne zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. W szczególności zagadnieniem takim nie jest kwestia prawa własności budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie według stanu na dzień 27 maja 1990 r., bowiem znajdujące się w aktach dokumenty, w tym zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., w powiązaniu z przepisami dekretu, pozwalają jednoznacznie zrekonstruować stan prawny nieruchomości na datę komunalizacji oraz na dzień wydania kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący w piśmie procesowym z [...] września 2018 r. wskazali, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zgodnie z ich wnioskiem, nie wywiera żadnych skutków rzutujących na toczące się przed Prezydentem [...] postępowanie w przedmiocie wniosku dekretowego. Również wydanie przez Prezydenta decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pozytywnej bądź negatywnej) nie wniesie nic do oceny prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, która dotyczy stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną ww. postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie - dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...], w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 5 sprzedanych lokali - jest ostateczne zakończenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczącego rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości, w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Poglądu powyższego i przedstawionej na jego uzasadnienie argumentacji prawnej Sąd w niniejszym składzie nie podziela. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły, z dniem jego wejścia w życie, na własność gminy [...] (potem Skarbu Państwa), jednak art. 5 stanowił, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 dekretu, który stanowi, że w razie nieprzyznania (wobec niewypełnienia warunków z art. 7 ust. 1 i ust. 2) dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z przepisów tych wynika zatem, że budynki na gruntach [...], które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5) dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1. Dopiero w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla byłego właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie, przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy. Mając powyższe na uwadze, rację mają skarżący, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających im poprzednikom prawnym przyznania prawa własności czasowej do wskazanego gruntu był upadek z mocą wsteczną określonego w art. 8 dekretu skutku tych decyzji, tj. przejścia na państwo własności budynków posadowionych na tym gruncie, tj. powstanie takiego stanu, jakby te decyzje nie były podjęte i własność budynków pozostała, zgodnie z przełamującym zasadę superficies solo cedit przepisem art. 5 dekretu, przy dotychczasowym (przeddekretowym) właścicielu, a następnie przy jego spadkobiercach (por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 października 2012 r. sygn. akt I CSK 160/12 i cytowane w nim orzecznictwo oraz uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r. sygn. akt III CZP 14/16; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., K.P. 3/15, pkt III.2.3.5 uzasadnienia). Nie sposób zatem uznać, że kwestia rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli gruntu stanowi, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W przedmiotowym postępowaniu nieważnościom istotne znaczenie ma bowiem fakt, czyją własność stanowił budynek będący przedmiotem komunalizacji (a usytuowany na nieruchomości [...]) w dniu 27 maja 1990 r. Z kolei rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu dekretowym, toczące się przed Prezydentem [...] ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość, tj. od chwili wydania takiego rozstrzygnięcia. Wynik tego postępowania nie rozstrzygnie zatem o stanie nieruchomości na datę 27 maja 1990 r., która jest istotna dla postępowania komunalizacyjnego. Podsumowując wskazać należy, że wynik postępowania dekretowego nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na nieruchomości, której dotyczy postępowanie dekretowe. Wobec tego w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Wobec tego zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego, z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., było niezasadne, co skutkuje uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia utrzymującego go w mocy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji weźmie pod uwagę stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (na które składa się 100 zł wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.