I SA/Wa 166/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] na nadstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny z przeznaczeniem pod budowę pasów drogowych rozbudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...]do granic miasta w ciągu drogi nr [...] zabudowanej nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność G.P., obciążonej służebnością osobistą na rzecz S. P. Ponadto w decyzji tej ustalono odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie prawa własności w wysokości [...] zł. i zobowiązano Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. Wojewoda określił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości na dzień przypadający po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. P., który kwestionował wartość ustalonego przez rzeczoznawcę odszkodowania, zbyt krótki termin na wydanie nieruchomości oraz zarzucił, iż rzeczoznawca nie zapewnił właścicielowi czynnego udziału w oględzinach nieruchomości. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych sadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ustawa ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych róg, wykonuje właściwy zarządca drogi. Organ odwoławczy podkreślił, że z odpisu księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż jest na niej ustanowione prawo dożywotniej służebności osobistej na rzecz S. P. Służebność polega na prawie zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego oraz korzystania w miarę potrzeb z pomieszczeń w budynkach gospodarczych. Mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nie rozstrzyga o kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia innych praw rzeczowych do nieruchomości niż prawo własności i użytkowanie wieczyste. Jednak zgodnie z dyspozycją przepisu art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), której art. 112 ust. 2 zawiera definicję instytucji wywłaszczenia. W przypadku stwierdzenia ograniczenia prawa własności wywłaszczanych działek służebnością, osobie, na rzecz, której ustanowione jest prawo, powinna zostać przedstawiona oferta zniesienia służebności za odszkodowaniem, a dopiero w przypadku bezskuteczności trybu cywilnoprawnego istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu przymusowe odjęcie prawa rzeczowego jakim jest służebność. Wywłaszczenie służebności winno zostać dokonane za odszkodowaniem, przy uwzględnieniu zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności o wartość wywłaszczonej służebności (art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, stosownie do treści ust. 2 tego artykułu wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, którzy w niniejszym postępowaniu winni oszacować wartość prawa własności i wartość służebności. W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewoda nie prowadził postępowania w zakresie wywłaszczenia służebności, nie została określona przez rzeczoznawcę wartość tego prawa, a prawo własności nie zostało pomniejszone o wartość ograniczonego prawa rzeczowego. Minister podkreślił, że dla potrzeb sprawy o wywłaszczenie sporządzono jeden operat szacunkowy z 16 czerwca 2006 r., który jednak nie zawiera wzmianki, czy porównywane nieruchomości, miały takie samo przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak przedmiotowa nieruchomość. Ponadto w przypadku wyceny budynków metodą kosztów odtworzenia zastosowanie ma przepis § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), tymczasem z operatu nie wynika, czy rzeczoznawca uwzględnił koszty dokumentacji i nadzoru o jakich mowa w pkt 5 wymienionego przepisu. Minister zgodził się z argumentacją odwołania, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości wraz z częścią budynku mieszkalnego wydzieloną prawnie bez uwzględnienia uwarunkowań technicznych podziału wydaje się być obarczona wadą niewykonalności, o jakiej mowa wart. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jego zdaniem w pierwszej kolejności inwestor wraz z właścicielem powinni porozumieć się co do odszkodowania za cały budynek, ewentualnie inwestor mógłby rozważyć wystąpienie we właściwym trybie o zmianę decyzji lokalizacyjnej. W zakresie dotyczącym ustalenia odmiennego terminu wydania spornej nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby G.P. w toku postępowania składał wniosek w tym przedmiocie, natomiast organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. termin wydania nieruchomości określił na dzień przypadający po upływie 30 dni od daty otrzymania decyzji wywłaszczeniowej przez właścicieli. W przypadku stosownego wniosku właścicieli wydaje się zasadne wystąpienie o udzielenie aprobaty przez inwestora na ustalenie dłuższego terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości. Na koniec organ podkreślił, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do wywłaszczenia wszystkich praw na nieruchomości i ustalenia zgodnego z przepisami prawa odszkodowania za dokonane wywłaszczenie oraz wobec faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie przez organ odwoławczy w/w czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności uchylono zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie Prezydent Miasta K. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Kwestionując w skardze uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Strona skarżąca zauważyła, że prowadzenie negocjacji z osobą, na rzecz której została ustanowiona służebność osobista uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na jej zbycie na drodze cywilnoprawnej, w przeciwnym razie prowadzenie negocjacji z tą osobą jest bezcelowe. Podkreślił, że dożywotnia służebność osobista przysługująca S. P. ustanowiona została w dniu 28 września 2005 r. - po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, zaś przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidują, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem strony skarżącej niezasadna jest wątpliwość organu odwoławczego, że decyzja wywłaszczeniowa jest niewykonalna, bowiem po uprawomocnieniu się decyzji na wniosek właściciela nastąpić może nabycie przez Skarb Państwa pozostałej części nieruchomości w trybie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł także, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie zgodził się na jej zbycie za cenę określoną przez rzeczoznawcę, zażądał kwoty znacząco wyższej, więc nie możliwe jest polubowne załatwienie sprawy odszkodowania za cały budynek. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdził, że podniesione zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi, który w przeprowadzonym postępowaniu ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt. I SA/Wa 157/07 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jest w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, ale zawiera ono istotne wady i wymaga znaczącego uzupełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając zarzuty skargi stwierdził, że Minister Budownictwa bezpodstawnie uznał, że organ wojewódzki naruszył obowiązujące przepisy poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w zakresie wywłaszczenia służebności. Obowiązujący w trakcie orzekania art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowił, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z dokumentów wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] września 2004 r., zaś nieodpłatna dożywotnia służebność osobista na rzecz S. P., ustanowiona została już po tej dacie. W tej sytuacji zasadnie organ wojewódzki stwierdził, iż powołany wyżej art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie pozwala na wyodrębnienie tego prawa w wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, odnosząc się do zarzutu trudności z wykonaniem decyzji z uwagi na objęcie wywłaszczeniem jedynie części budynku, że linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości i wyznaczają granice wywłaszczenia. Wskazał, że słusznie skarżący stwierdził, że ewentualne nabycie pozostałej części nieruchomości nastąpić może jedynie na wniosek właściciela w trybie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.P.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stanowiący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jest lex specjalis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu wyłącza odwołanie się do tej ustawy przy rozstrzyganiu kwestii wywłaszczenia służebności. Wobec tego skoro służebność osobista, polegająca na prawie zamieszkiwania ustanowiona została na rzecz S. P. po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi cytowany wyżej przepis art. 18 ust. 1 nie pozwala na wyodrębnienie tego prawa w wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska. Wskazał, że nie można uznać, aby art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyłączał stosowanie art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, definiującego na czym polega wywłaszczenie nieruchomości, skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zawierała przepisów regulujących tą kwestię. Odnosząc się do kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stwierdził, że chodzi tutaj o stan faktyczny, a nie prawny, a obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest elementem stanu prawnego tej nieruchomości. Wskazał, że w tym przypadku ustanowienie służebności zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego związane było z przeniesieniem własności nieruchomości, jak wynika z aktu notarialnego, z umową darowizny w celu uzyskania renty strukturalnej. Ograniczone prawo rzeczowe obciąża określoną nieruchomość, stanowiąc element jej stanu prawnego tak samo, jak elementem stanu prawnego danej nieruchomości jest prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w konsekwencji niezasadnie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego. Wskazał, że w świetle powołanego wyżej art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, Sąd niesłusznie powołał art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych kwestia tzw. "resztówek" w przypadku nabycia części nieruchomości pod drogę krajową została uregulowania wart. 13 ust. 3 i przepis ten stanowi samodzielną podstawę względem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, ze pierwszoplanową kwestię stanowi zagadnienie wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej. Wywłaszczenie części nieruchomości odnosi się do części fizycznej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej decyduje struktura budynku. Mianowicie, jeżeli struktura budynku pozwala na takie wywłaszczenie wówczas będzie ono dopuszczalne, bowiem decyzja o wywłaszczeniu będzie wykonalna. Natomiast w sytuacji, kiedy struktura budynku uniemożliwia dokonanie wywłaszczenia jego części, wówczas wobec niewykonalności ewentualnej decyzji o wywłaszczeniu takie wywłaszczenie nie będzie możliwe. W przypadku nieruchomości budynkowej zagadnienia tego nie można sprowadzić, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, do kwestii wykupu "resztówek". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, ze skoro decyzja wywłaszczająca obarczona była wadą niewykonalności, która stanowi przesłankę nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ odwoławczy, już tylko z tego względu, miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. oddalił skargę Prezydenta Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze u .p. p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, ze Sąd pierwszej instancji oparł się na błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również niezasadnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 i art. 136 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zasadność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wykładnia zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r. jest jednoznaczna i wskazuje, że skoro decyzja wywłaszczająca obarczona była wadą niewykonalności, która stanowi przesłankę nieważności decyzji to organ odwoławczy już tylko z tego względu miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W świetle analizy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny uznać należy, ze zarzuty skargi Prezydenta Miasta K. są niezasadne. W szczególności niezasadne są zarzuty strony skarżącej odnoszące się do wątpliwości organu odwoławczego, że decyzja wywłaszczeniowa jest niewykonalna. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja, iż po uprawomocnieniu się decyzji na wniosek właściciela nastąpić może nabycie przez Skarb Państwa pozostałej części nieruchomości w trybie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bezpodstawna. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, reguluje kwestia tzw. "resztówek" w przypadku nabycia części nieruchomości pod drogę krajową w art. 13 ust. 3 i przepis ten stanowi samodzielną podstawę względem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na dokonaną w tym postępowaniu, przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. również zarzut skarżącego, że dożywotnia służebność osobista przysługująca S.P. ustanowiona została w dniu 28 września 2005 r. - po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, zaś przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidują, iż odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, nie może być uznany za zasadny. Skarga w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.