I SA/Wa 1660/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Ł. własności działek nr [...], położonych w obrębie [...], stanowiących własność W., zajętych pod drogi publiczne gminne - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że wnioskiem z dnia 31 lipca 2008 r. Z. w Ł. wystąpił o wydanie decyzji o przekazaniu na rzecz Miasta Ł. działek gruntu będących własnością W., tj. działki nr [...], stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publiczne miejskie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda [...] umorzył to postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że W. nie można uznać za podmiot mający interes prawny w postępowaniu z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i nie ma ona przymiotu strony wszczętego postępowania administracyjnego. W wyniku odwołania Zarządu W. w Ł. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że W. w Ł., działająca przez Zarząd, ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...] października 2009 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności przedmiotowych działek, jako zajętych pod drogi publiczne. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji twierdząc, że organ pierwszej instancji nie udokumentował zajęcia działek nr [...] pod drogi publiczne oraz władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Ł. własności przedmiotowych działek, zajętych pod drogi publiczne gminne. Od decyzji tej odwołanie wniósł Prezydent Miasta Ł. wskazując, że Miasto Ł. jest współwłaścicielem przedmiotowych działek na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i po raz drugi nie może nabyć własności. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Infrastruktury z urzędu zawiesił postępowanie z odwołania Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., wskazując w uzasadnieniu, że rozpatrzenie w trybie nadzoru sprawy komunalizacji ww. gruntów w odniesieniu do sprawy rozstrzyganej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, iż ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, ponieważ ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzającej, że miasto Ł. nabyło z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. położonej w Ł., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzją z dnia [...] maja 1979 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169) ustalił za wspólnotę gruntową nieruchomości położone na terenie miasta Ł. oznaczone jako działki nr [...]. Z rejestru gruntów z dnia 2 października 2008 r. wynika, że nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową obejmują grunty oznaczone jako działki nr [...]; potwierdza to również zaświadczenie Starosty Ł. z dnia [...] października 2008 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, Wojewoda [...] stwierdził, że Miasto Ł. nabyło z mocy prawa udział wynoszący [...] części we własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w Ł., natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] stanowiły własność W. w Ł. Na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. nr [...] z dnia [...] września 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Łomżyńskiego Nr 17, poz. 144) ulice [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., drogi te z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Również z akt, zdaniem organu, wynika, że działki te w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne – działka nr [...] pod ulicę [...], a działka nr [...] pod ulicę [...], i pozostawały we władaniu publicznoprawnym. Jak stwierdził organ, powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Z analizy stanu prawnego działek oznaczonych w obowiązującej ewidencji gruntów m. Ł. nr [...] stanowiących odpowiednio ulice: [...] z dnia 1[...] listopada 2007 r., sporządzonej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych, wynika, że od 1949 r. działki nr [...] są to grunty użytkowane jako drogi dojazdowe, pierwotnie określone drogami polnymi, następnie jako ulice miejskie. Również od 1949 r. działki te stanowiły mienie użyteczności publicznej i najpierw były we władaniu gromady Ł., następnie do dnia 4 czerwca 1979 r. we władaniu miasta Ł. Od 1979 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł z dnia [...] maja 1979 r. właścicielem jest W., jednakże stan ich użytkowania nie uległ zmianie: były i są ulicami miejskimi. Z pisma Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia 21 lipca 2010 r. wynika, że na przełomie lat 70/80 w ulicy [...] został wybudowany kanał deszczowy, natomiast z pisma M. sp. z o. o. w Ł. z dnia 28 czerwca 2010 r. wynika, że wodociąg w ulicy [...] został wykonany w 1984 r., w ulicy [...] w 1983 r., natomiast kanał sanitarny w ulicy [...] w 1982 r. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Wykonując te zadania gmina wykonywała także władztwo nad nieruchomościami przez które przebiegał kanał deszczowy, wodociąg i kanał sanitarny. Organ uznał, że skoro zatem w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Odnosząc się do odwołania organ zauważył, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzająca nabycie przez Miasto Ł. z mocy prawa udziału wynoszącego [...] części we własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w Ł., została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził jej nieważność, a w związku z tym w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowych działek nr [...] była wyłącznie W. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Ł.; zarzucając rażące naruszenie prawa polegające na naruszeniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 7, 75 § 1, 80 i 81 kpa - - domagał się uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Ł. własności działek nr [...], stanowiących własność W. zajętych pod drogi publiczne gminne. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Ł. własności działek nr [...], położonych w obrębie [...], stanowiących własność W., zajętych pod drogi publiczne gminne. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. 1 Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie organ wskazał, że przepis ten - art. 73 ust. 1 - ma charakter wywłaszczeniowy, i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność W., a zatem nie była własnością ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. nr [...] z dnia [...] września 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Łomżyńskiego Nr 17, poz. 144) ulice [...] w Ł. zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., drogi te z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Również z akt wynika, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne – działka nr [...] pod ulicę [...], a działka nr [...] pod ulicę [...] oraz pozostawały we władaniu publicznoprawnym. Przedmiotowe działki oznaczone w ewidencji gruntów m. Ł. nr [...] stanowią ulice [...]. Od 1949 r. działki nr [...] są gruntami użytkowanymi jako drogi dojazdowe, pierwotnie określone jako drogi polne a następnie jako ulice miejskie. Również od 1949 r. działki te stanowiły mienie użyteczności publicznej i najpierw były we władaniu gromady Ł., następnie do dnia 4 czerwca 1979 r. we władaniu miasta Ł. Od 1979 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 1979 r. właścicielem jest W., jednakże stan ich użytkowania nie uległ zmianie: były i są ulicami miejskimi. Z pisma Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że na przełomie lat 70/80 w ulicy [...] został wybudowany kanał deszczowy, natomiast z pisma M. sp. z o. o. w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że wodociąg w ulicy [...] został wykonany w 1984 r., w ulicy [...] w 1983 r., natomiast kanał sanitarny w ulicy [...] w 1982 r. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Wykonując te zadania gmina wykonywała także władztwo nad nieruchomościami przez które przebiegał kanał deszczowy, wodociąg i kanał sanitarny. 3.2 Wskazać należy, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm), wspólnoty gruntowe są niepodzielne. Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach, natomiast zgodnie z art. 10 tej ustawy, w razie potrzeby wydzielenia ze wspólnoty gruntowej udziału Państwa udział ten wydziela się przy uwzględnieniu wartości wspólnoty gruntowej; wartość tę określa się na zasadach i w sposób przewidziany w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, tego trybu nie zastosowano. Z wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika, że Skarb Państwa był udziałowcem wspólnoty w [...] części. Skoro Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm), którą stwierdzono, że Miasto Ł. nabyło z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. udział wynoszący [...] części we własności nieruchomości oznaczonych jako działki, m. in., nr [...], to oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki stanowiły własność W. w Ł., w której Skarb Państwa był udziałowcem w [...] części. 3.3 A skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki stanowiły własność W. w Ł., były zajęte pod drogi publiczne oraz były we władaniu publicznoprawnym, to należy stwierdzić, że organy prawidłowo zastosowały art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.