I SA/Wa 1672/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. B. na postanowienie Prezydenta W. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z [...] czerwca 2017 r. Prezydent W. odmówił wydania E. B. zaświadczenia stwierdzającego, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn., nr hip. "[...]" spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowi w części niesprzedanej własność następczyni prawnej dawnych właścicieli, tj. E. B. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że wnioskodawca żąda dokonania ustaleń, które następują w postępowaniu w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem zaświadczeniem w rozumieniu kpa jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lup prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, zgodnie z którym materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc, w drodze zaświadczenia, uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem zaświadczenia może być stan sprawy, wynikający z prowadzonych przez organ rejestrów czy ewidencji. Zaświadczenie wydaje się zatem, gdy np. fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać, bądź niczego istotnego ustalać. Strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Strona ma prawo do uzyskiwania informacji o swoim aktualnym statusie faktycznym i prawnym (np. o tym, jakie programy, zgodnie z wydanymi decyzjami, realizuje, jakie wnioski składała i jak je rozpatrzono). Nie może się jednak domagać, by organ przesądzał w drodze zaświadczenia przesłanki, które będą - chociażby ewentualnie - badane w ramach innego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że status prawny budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości nie może zostać uznany za objęty materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń. Organ mógłby w niniejszej sprawie potwierdzić w szczególności, kto i w jakim dniu złożył wniosek oraz co było przedmiotem żądania zawartego we wniosku. Organ mógłby również opisać rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Natomiast niedopuszczalne byłoby przesądzanie w zaświadczeniu o skutkach prawnych powyższych czynności oraz rozstrzygnięć. Nie jest rolą organu administracyjnego w tym postępowaniu rozstrzyganie, komu przysługuje własność budynku na gruncie dekretowym. Tego rodzaju zagadnienie wykracza poza ramy przewidziane dla instytucji zaświadczenia, ponieważ może być przedmiotem oceny jedynie we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. skargę złożyła E. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób kompleksowy, w szczególności pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które potwierdzają okoliczności, które miały być stwierdzone wnioskowanym zaświadczeniem, - art. 217 § 2 pkt. 2 kpa w zw. z art. 218 kpa poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla potrzeb wydania tego zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z [...] czerwca 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i na zasadzie art. 145a § 1 ppsa wskazanie organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] sierpnia 2016 r. wniosła, w toczącym się postępowaniu, o wydanie zaświadczenia, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. nr hip. "[...]" spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. i stanowi w części niesprzedanej własność następczyni prawnej dawnych właścicieli, tj. E. B. Skarżąca podniosła, że stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm.) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu, wobec czego nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Podstawę prawną do wydania takiego zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Przepis art. § 61 ust. 1 rozporządzenia, tj. rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) jednoznacznie wymaga do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu wydania takiego zaświadczenia. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08, w którym Sąd stwierdził, że art. 217 § 1 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia powinno nastąpić, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżąca podniosła, że wniosek z [...] sierpnia 2016 r. dotyczył przede wszystkim potwierdzenia, czy budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jeżeli organ administracji powziął wątpliwość co do dalszego zakresu wnioskowanego zaświadczenia (np. w części stwierdzającej, czy skarżącej przysługuje prawo własności w stosunku do budynku), wówczas powinien zwrócić się o doprecyzowanie wniosku (np. w trybie art. 64- § 2 kpa), bądź rozpoznać sprawę w ten sposób, iż w części uwzględnić wniosek (np. w zakresie tego czy budynek spełnia warunki art. 5 dekretu), zaś w pozostałej części go oddalić (np. co do okoliczności potwierdzenia prawa własności skarżącej). Odmowne załatwianie sprawy (w warunkach bezczynności organu) podważa zaufanie do jego działania i pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności. W ocenie skarżącej budynek posadowiony na nieruchomości spełnia warunki art. 5 dekretu warszawskiego, co potwierdzają znajdujące się w akiach sprawy dokumenty, m.in. dokument Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Dzielnicy [...] Urzędu Gminy [...] (L. dz. [...]) z [...] maja 1997 r. potwierdzający, że budynek położony przy ulicy [...] w W. powstał przed 1938 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokument, na podstawie którego sporządzono ww. zaświadczenie z [...] maja 1997 r., sporządzony przez Biuro Usług Dokumentacyjno - Prawnych "[...]" z przeprowadzonych badań hipotecznych nieruchomości zrealizowanych na zlecenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W., z którego wynika, że budynek położony przy ul. [...] w W. powstał przed 1938 r. i spełnia warunki określone w art. 5 dekretu i stanowi współwłasność wnioskodawczyni i właścicieli wykupionych lokali, tj. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Podała, że w aktach sprawy znajdują się również dokumenty potwierdzające, że poprzedniczka prawna skarżącej I. S. złożyła [...] grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wniosek w trybie art. 7 dekretu, który nie został rozpoznany do dnia dzisiejszego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z [...] października 2017 r. skarżąca uzupełniła argumentację skargi, wskazując na konieczność uzyskania wnioskowanego zaświadczania, celem wykazania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że budynek zlokalizowany w W. przy ulicy [...] spełnia przesłanki art. 5 dekretu. Załączyła odpis postanowienia z [...] października 2017 r. o zawieszeniu postępowania toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W piśmie procesowym z [...] listopada 2017 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - umowy najmu z [...] maja 1947 r. zawartej pomiędzy I. S. a Państwowymi Zakładami [...], na okoliczność, że na nieruchomości znajdował się budynek. Skarżąca wyjaśniła, że uzasadnieniem przedmiotowego wniosku jest stanowisko Prezydenta złożone Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do sprawy I SAB/Wa 404/17, na podstawie którego Sąd ustalił stan faktyczny w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. " [...]" spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. oraz stanowi w części niesprzedanej własność następczyni prawnej dawnych właścicieli, tj. skarżącej. W uzasadnieniu skargi, wskazując na potrzebę wydania zaświadczenia, skarżąca powołała przepis § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy istotny jest, przywołany we wniosku o wydanie zaświadczenia art. 5 dekretu, stanowiący, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia, do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Natomiast przepis art. 8 dekretu stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Uwzględniając treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że zaświadczenie żądanej treści wymagało posiadania rejestrów, bądź dokumentów, które potwierdzałyby, że wobec budynku znajdującego się na gruncie nieruchomości przy ul. [...] bezspornie zachodzą warunki, o których mowa powyżej. Dokumentacją taką mogło być w niniejszej sprawie jedynie ostateczne orzeczenie wydane na skutek rozpoznania wniosku dekretowego, o którym mowa w art. 7 dekretu. Zważyć należy, że wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, pozostał do rozpoznania wniosek dekretowy złożony przez poprzedniczkę prawną skarżącej – I. S.. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania, jego rezultat pozwoli na uzyskanie jednoznacznej wiedzy co do statusu prawnego budynków znajdujących się na tym gruncie, w tym ewentualnie w jakiej części następca prawny byłego właściciela stał się współwłaścicielem budynku, w sytuacji gdy część lokali została sprzedana. Postępowanie z wniosku dekretowego jest w toku i w tym postępowaniu skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia. Powyższe oznacza, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17). Oceny tej, z przyczyn wyżej omówionych, nie może zmienić przedłożona przez skarżącą umowa najmu z [...] maja 1947 r. Natomiast powołany przez skarżącą wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 404/17 dotyczył skargi E. B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia. W sprawie tej, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie ustalał, czy poprzedniczka skarżącej zbyła część nieruchomości. Sąd przedstawił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Rozważania i ocena Sądu dotyczyła jedynie kwestii bezczynności. Podnieść należy, że przewidziana w art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. W trybie wydawania zaświadczeń organ nie może rozstrzygać o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania. Jak wyżej zaznaczono postępowanie prowadzone na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego nie zostało zakończone. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 kpa. Niezasadne jest także stanowisko skarżącej, że konieczność wydania zaświadczenia wynika z żądania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Otóż jak wynika z treści postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu [...], a nie do czasu wydania zaświadczenia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.