I SA/Wa 1680/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T.S. i R.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz T.S. i R.S. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2021 roku Starosta [...] (Starosta), po rozpoznaniu wniosku R. i T. S. (Skarżących) odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, art. 7d pkt 1 lit. a tiret trzecie, art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, dalej "ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne), § 3, § 5, § 12 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1246, dalej rozporządzenie"), art. 104 § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 i art.15 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.(tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 z późn.zm.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta prowadzi gleboznawczą klasyfikację gruntów. Realizując swoje zadania Starosta jest zobowiązany do dokonania czynności wstępnych, służących ustaleniu, czy uruchomienie stosownej procedury zakreślonej w § 5 rozporządzenia ( czynności klasyfikacyjne w terenie) jest zasadne. Starosta badając materiał dowodowy stwierdził, że aktualna gleboznawcza klasyfikacja gruntów zatwierdzona decyzją Urzędu Gminy w [...][...] z dnia [...] maja 1990 r. jest obowiązująca, gdyż nie wystąpiły żadne przesłanki, które powodowałyby zmianę klasy gruntu na tym obszarze. Decyzja zatwierdzająca klasyfikację jest zgodnie z § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia jednym z elementów przeprowadzenia klasyfikacji, a przepisy k.p.a. i zebrane dowody w prowadzonym postępowaniu potwierdzają jej trwałość . Starosta wyjaśnił następnie, że obowiązująca klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w roku 1957 na terenie całego obrębu [...] (ponownie zaktualizowana w roku 1980) - w sposób jednolity i jawny według najnowszych wówczas osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych, a jej ustalenia zgodnie z § 12 rozporządzenia zachowują nadal ważność, gdyż nie nastąpiły żadne zjawiska mające wpływ na jej zmianę. Jednocześnie zauważył, że metody oraz sprzęt stosowany w trakcie przeprowadzania ustalania klasyfikacji gruntu na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie zmienił się i absolutnie nie kwestionuje się ustaleń w powszechnej klasyfikacji. Starosta powołał się również na fakt przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Wyjaśnił, że w protokole z tej czynności zawarto uwagi i wyjaśnienia Skarżących takie jak to, że na części działki nr [...] od strony zabudowań wygospodarowano warzywniak na własne potrzeby, pozostały obszar działki ( w większości) jest uprawa - nostrzyk biały - po całej dł. działki.; na działkach [...] - uprawiana jest również facelia oraz rośnie sad wiśniowy, gleba jest podmokła, od trasy kamienista, brak melioracji. Ziemia w ciągłej uprawie, nie była ugorowana, od szosy piasek przepustowy, dalej gleba trochę lepsza lecz kamienista. Najlepsza gleba jest od strony zabudowań. Działki [...] przeznaczone są pod uprawę pszenżyta. Działka [...] - uprawa nostrzyk biały - słaba uprawa, nie wyrośnięty. Działka [...] - posiany nostrzyk i facelia. W protokole odnotowano również, że Skarżąca nie posiada żadnych informacji o tym, czy obszar jest zmeliorowany i wciąż podtrzymuje wniosek o przeprowadzenie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Starosta wskazał, że działkach: o nr ew. [...] całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków, występują użytki Rlllb — [...] ha i RIVa — [...] ha, o nr ew. [...] i całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków - w całości występuje użytek Rlllb, o nr ew. [...] i całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków, występują użytki Rlllb - [...] ha i RIVa - [...] ha, o nr ew. [...] i całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków, występują użytki Rlllb - [...] ha i RIVa - [...] ha, o nr ew. [...] i całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków, występują użytki Rlllb — [...] ha i RIVa — [...] ha, o nr ew. [...] i całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków - w całości występuje użytek Rlllb oraz o nr ew. [...] i całkowitej powierzchni [...] ha, wg stanu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków, występują użytki B-RIIIb — [...] ha, Rlllb — [...] ha i RIVa - [...] ha, S-RIIIb- [...] ha, S-RIVa - [...] ha. Po przeprowadzonych oględzinach w terenie Starosta stwierdził, że stan faktyczny gruntu nadal pozwala na jego rolne użytkowanie, a art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn.zm) nakłada na właściciela obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb i rekultywacji gruntów. Natomiast z pisma [...], które organ uzyskał podczas zbierania materiału dowodowego, wynika, że obszar ten nie jest zmeliorowany - co również mogłoby wpłynąć na zmianę profilu glebowego i automatycznie na klasę gleby. W konsekwencji w ocenie Starosty jednoznacznie należy stwierdzić, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, uzasadniające ponowną klasyfikację oraz nie występują oczywiste omyłki w materiale [...], które mogłyby być przesłanką do przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym obszarze. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego ([...]) decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pierwsza gleboznawcza klasyfikacja gruntów na przedmiotowym terenie została przeprowadzona w 1957 roku i zatwierdzona orzeczeniem Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1960 roku i uwidoczniona na załączniku do orzeczenia tj. mapie klasyfikacyjnej sporządzonej w 1957 roku. Grunty przedmiotowych działei zostały sklasyfikowane jako RIIIb i RIVa. Decyzją Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] października 1980 roku została zatwierdzona zaktualizowana klasyfikacja gruntów wsi [...]. Ze sporządzonej mapy klasyfikacyjnej wynika, że nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie przedmiotowej działki. Wówczas dla konturu RIIIb wykonano odkrywkę glebową nr 1, która potwierdziła wcześniej ustaloną klasyfikację. Gleba została zaliczona do gleb bielicowych i pseudobielicowych kompleksu 4 - żytniego bardzo dobrego. Następnie dnia [...] maja 1990 roku Naczelnik Gminy w [...] wydał decyzję nr [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi [...] gmina [...] zmian wykazanych w sprawozdaniu z okresowej kontroli terenowej. Zgodnie z załączoną mapą zmiany dotyczyły zasięgów użytków gruntowych. [...] wskazał następnie, że rozstrzygnięcie, które jest podstawą ujawnienia klasy bonitacyjnej gruntu nie zostało wycofane z obiegu prawnego, a wiec klasa bonitacyjna gruntu ornego na przedmiotowej działce uznawana jest za ustaloną. W postępowaniu zwykłym nie jest możliwe podważanie zapisów ostatecznej decyzji administracyjnej, a przez to pominięcie jej i dokumentacji klasyfikacyjnej stanowiącej podstawę jej wydania jako istotnego dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Skarżący w niniejszej sprawie nie uwiarygodnili, aby stan faktyczny analizowanego zagadnienia uległ zmianie. Organ wskazał następnie, że na przestrzeni lat nie zmieniły się techniki ustalenia klasy bonitacyjnej gruntu. Jest ona niezmiennie określana na podstawie badań glebowych przeprowadzonych przez klasyfikatora w sporządzonej przez niego odkrywce glebowej. Nie jest konieczne wykonanie odkrywki glebowej na każdej działce objętej klasyfikacją, gdyż zasięg typu gleby oraz klasy bonitacyjnej gruntu jest określany przez wykonawcę poprzez wykonanie tzw. odkrywek zasięgowych (nie stanowią one treści mapy klasyfikacyjnej). Skład granulometryczny poszczególnych poziomów genetycznych nadal jest określany metodą organoleptyczną. [...] zaznaczył, że przepisy prawa nie przewidują procedury weryfikacji/aktualizacji klasyfikacji gruntów w postępowaniu zwykłym, a jedynie jej ustalenie w nowym stanie faktycznym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji organu drugiej instancji naruszenie : a. § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 12 września 2012 r. przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ustalenia klasyfikacji gleby bez zasięgnięcia opinii osoby posiadającej uprawnienia "klasyfikatora"; b. art. 78 § 1 k.p.a. - przez nieuwzględnienie żądania Strony w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii "klasyfikatora" (osoby posiadających upoważnienie Starosty [...] do wykonywania czynności z zakresu klasyfikacji gruntów), mimo że Skarżąca zadeklarowała gotowość poniesienia kosztów sporządzenia tej opinii, a przeprowadzenie dowodu zmierzało do wykazania okoliczności mającej fundamentalne znaczenie dla sprawy; c. art. 8 § 1 k.p.a., art. 123 k.p.a. - przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Strony do Organu władzy publicznej wyrażające się w zaniechaniu rozstrzygnięcia wniosku o przeprowadzeniu dowodu z opinii "klasyfikatora", w sytuacji w której Organ - uznając za niezasadne przeprowadzenie tego dowodu - winien był rozstrzygnąć postanowieniem o oddaleniu wniosku dowodowego oraz wskazać Stronie przyczyny tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie; d. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. - przez odstąpienie od podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, czego wyrazem jest przede wszystkim zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora gruntów, a w konsekwencji przedwczesne i bezpodstawne ustalenie, że gleboznawcza klasyfikacji gruntów na działce należącej do Skarżącej nie uległa zmianie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisku w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Odmawiając przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce organy obu instancji powołały się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wskazywały, że skoro klasyfikacja ta ustalona została decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej klasyfikacji. Stanowisko to jest oczywiście niezasadne. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 8 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władający tymi gruntami, budynkami i lokalami. Natomiast w myśl art. 2 ust. 12 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Ponadto jak wynika z treści art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów obejmuje między innymi informacje, co do granic i powierzchni gruntów oraz rodzaju użytków gruntowych i ich klas gleboznawczych. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów rolnych i leśnych przeprowadzana jest na podstawie urzędowej tabeli gruntów (art. 20 ust. 3 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jest ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w rozporządzeniu. Stosownie zaś do treści § 3 rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Rzeczywiście, § 4 rozporządzenia zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Nie sposób również podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują procedury związanej z aktualizacją bądź weryfikacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym w skardze wyroku z 21 lutego 2018 r. I OSK 1913/17 (a sąd rozpoznający sprawę w pełni stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje) stwierdzenie takie nie ma żadnego uzasadnia w przepisach. Okoliczność, że klasyfikacja gruntów przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów nadal obowiązuje nie oznacza, że nie można jej zaktualizować. Wynika to wprost z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem". Sąd wskazuje w tym miejscu, że zaistnienie przesłanek wymienionych w § 4 rozporządzenia bada się jedynie przy przeprowadzeniu klasyfikacji z urzędu. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca – wniosek o dokonanie klasyfikacji złożony został bowiem przez właścicielkę gruntu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów organ winien przeprowadzić na podstawie przepisów rozporządzenia, które nie pozostawiają w tym względzie swobody - klasyfikację przeprowadza starosta, za pomocą osoby klasyfikatora. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres jego kompetencji wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Powoływanie się przez organ na konieczność wskazania przez wnioskodawcę powodu żądania zmiany klasyfikacji gruntów również nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia ani w przepisach rozporządzenia ani w przepisach ustawy. Przywołane przez organ drugiej instancji opracowanie "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" nie może być uznane za akt prawny nakładający obowiązki na obywatela. Kwestie związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych powołane w końcowej części uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji również nie mają żadnego związku z ustaleniem na wniosek właściciela gruntu gleboznawczej klasyfikacji gruntu. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) nie regulują kwestii związanej z ustalaniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wykładnię prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku i przeprowadzą postępowanie mające na celu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z przepisami rozporządzenia i ustawy –Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym w szczególności przeprowadzą czynności związane z klasyfikacją gruntów przez osobę upoważnioną przez starostę to jest przez klasyfikatora. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 12 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wyłącza możliwość ponownej klasyfikacji jak również uznając, że decyzje te naruszają przepisy postępowania poprzez zaniechanie dokonania czynności klasyfikacji przez klasyfikatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżących kwotę uiszczonego przez nich wpisu sądowego, wynagrodzenie pełnomocnika oraz kwotę odpowiadającą uiszczonej opłacie skarbowej od pełnomocnictw.