I SA/Wa 1681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. Spółki z o. o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. za odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w W. w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0347 ha i nr [...] o pow. 0,0113 ha, która w związku z przeznaczeniem jej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi, - na budowę węzła [...] w W.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca), wskazując m.in., iż rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy błędnie zakwalifikował przedmiotową nieruchomość jako przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności zabudowy, tymczasem decyzją Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] września 1998 r. nieruchomość wyceniana została przeznaczona pod zabudowę komercyjną, biurową, usługową i handlową. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako organ) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] września 1998r., znak: [...],ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej: zespołu obiektów biurowo - usługowo - handlowych i infrastruktury technicznej na terenie Gminy W. przy [...] róg ul. [...]. Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2013r. organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 1998r. z uwagi na brak określenia w jej treści terminu ważności, które to rozstrzygnięcie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako kpa) postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister w pierwszej kolejności zaznaczył, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreślono również, że przy zawieszaniu postępowania konieczne jest ustalenie, czy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. W ocenie organu taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. W toku postępowania ustalono bowiem, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania odszkodowawczego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową z przewagą wielorodzinnej o zabudowie do 20 m. Stwierdzono także, że dla działek oznaczonych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5547 ha (z których zostały wydzielone przedmiotowe działki nr [...] i nr [...]) została wydana decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] września 1998r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej: zespołu obiektów biurowo - usługowo - handlowych i infrastruktury technicznej na terenie Gminy [...] przy [...] róg ul. [...]. Zabudowa objęta powyższą decyzją Burmistrza [...] była planowana na znacznej części działki nr [...] oraz na części działki nr [...]. Organ zauważył, że w pkt. 7 widnieje zapis, że decyzja wygasa z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, nie spełnia wymogów art. 42 ówczesnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), gdyż nie określa okresu ważności decyzji, a to stanowi o jej nieważności. Kwestia prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy ma zaś bezpośrednie przełożenie ustalenia stanu (przeznaczenia) nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania. W zakresie zarzutów spółki odnośnie do przewlekłości postępowania organ podniósł, że wzmiankowana w Konstytucji "słuszność" odszkodowania odnosi się do jego wysokości, a nie terminu jego wypłacenia zaś wysokość odszkodowania jest ustalana według wartości na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju stało się przedmiotem skargi spółki J. sp. z o.o. w W.. Skarżąca domagała się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2013 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 97 § 1 pkt.4 kpa i art. 16 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego art. 97 § 1 pkt. 4 kpa i jest niezbędne dla wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość Spółki, co doprowadziło do niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie; - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. nr z 1997r, nr 78, poz. 483) poprzez uniemożliwienie spółce uzyskania słusznego odszkodowania za odjęte prawo własności nieruchomości na skutek bezpodstawnego zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Skarżąca zanegowała argumentację wskazującą na występowanie w sprawie zagadnienia wstępnego. Podniosła, iż zagadnienie wstępne do takie, bez rozstrzygnięcia którego nie jest w ogóle możliwe wydanie decyzji administracyjnej w danej sprawie, natomiast sama możliwość wpływu rozstrzygnięcia innego postępowania na wynik sprawy nie jest podstawą do uznania go za zagadnienie wstępne. Podkreśliła, że jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji to oznacza to, że nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Spółka podniosła także, że w Minister dopiero zwrócił się do SKO w [...] o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] września 1998r., ale takie postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Uznała zatem, że nie było podstaw do kwestionowania ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; zarzuciła też że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ma w chwili obecnej żądnego wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Działanie organu zostało przez nią określone jako zmierzające do przedłużenia postępowania, (co narusza art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Zarzuciła w związku z tym naruszenie art.21 ust 2 Konstytucji, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zdaniem skarżącej, organ w sposób zawężający rozumie pojęcie słuszności zawarte w ww. przepisie, albowiem nie można rozpatrywać kwestii odszkodowania w oderwaniu od terminu, w jakim zostało ono wywłaszczonemu wypłacone. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Jednocześnie wskazał, że pismem z dnia 9 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] poinformowało o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] września 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że istnienie ostatecznej decyzji ustalającej dla spornej nieruchomości warunki zabudowy (której wykonalność nie została wstrzymana) - jest elementem stanu faktycznego określanego na datę wydawania decyzji odszkodowawczej. Ewentualna wadliwość decyzji o warunkach zabudowy stwierdzona w odpowiednim trybie mogłaby być następnie rozważana w kontekście zaistnienia w stosunku do decyzji odszkodowawczej jednej z przesłanek warunkujących uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Legalność tej decyzji nie stanowi natomiast zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego; mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną, a w konsekwencji przyjął, iż bezprzedmiotowe w tych okolicznościach jest ustosunkowywanie się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie w sprawie art. 21 Konstytucji i zasady słusznego odszkodowania. Uwzględniając że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).