I SA/Wa 1685/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.P., utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] oddalającego wniosek Z. L. o przywrócenie posiadania majątku opuszczonego, położonego w W., oznaczonego jako "[...]", działka nr [...] (aktualnie nieruchomość położona przy ul. [...]). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca majątek opuszczony, będąca przed wojną własnością Z. L. przeszła z dniem 21 listopada 1945 r. na własność dawnej Gminy Miasta W. na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z dnia 31 grudnia 1948 r. Z. L. zwrócił się do Prezydium Rady Narodowej Miasta W. o przywrócenie posiadania w/w majątku opuszczonego w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta W. oddaliło wniosek Z. L. o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości, w uzasadnieniu wskazując, że w związku z przejściem nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) brak jest podstaw do przywrócenia wnioskodawcy jej posiadania. Wnioskiem z dnia 19 października 1999 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r., jako wydanego niezgodnie z prawem, wystąpiła A. P., spadkobierczyni po Z. L. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 1951 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1637/02 uchylił obie wyżej wymienione decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując na brak w aktach sprawy wniosku Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r., jak również na to, że organ nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1951 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1676/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na kluczowe znaczenie treści wniosku Z. L. dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wobec czego organ przed wydaniem decyzji powinien był wyczerpać wszelkie możliwości odnalezienia tego wniosku. Minister Infrastruktury mając na uwadze wytyczne zawarte we wskazanym powyżej wyroku, pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego Miasta W. z prośbą o kwerendę i nadesłanie ewentualnie posiadanego wniosku Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r. o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 czerwca 2008 r. Archiwum poinformowało, że nie odnaleziono w zespołach archiwalnych poszukiwanego wniosku ani zaświadczenia Wydziału Administracji Nieruchomości dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Wniosek oraz zaświadczenie nie zostały również odnalezione w archiwach Urzędu Miasta W., Starostwa Powiatu W. oraz [...] Urzędu W.. Wobec powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że mimo nieodnalezienia wniosku Z. L. zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1951 r. i decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1951 r. zostało, jak wynika z jego treści, wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, rozporządzenia Ministra Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych, uchwały nr 223 Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. w sprawie terminu zniesienia Okręgowych i Rejonowych Urzędów Likwidacyjnych (M. P. Nr A-28, poz. 358) oraz przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1922 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, ze zm.). Minister wskazał, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż Z. L. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie posiadania w trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r., a nie jak podnosi spadkobierczyni z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony to wnioskodawca ustala zakres swojego żądania. Skoro więc Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w zaskarżonym orzeczeniu wyraźnie wskazało, że w piśmie z dnia 31 grudnia 1948 r. Z. L. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie posiadania majątku opuszczonego, to organ administracji nie mógł zakwalifikować tego wniosku jako wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Organ nadzoru podniósł, że okolicznością, która również wskazuje na złożenie przez Z.L. wniosku o przywrócenie posiadania majątku opuszczonego jest data jego złożenia tj. 31 grudnia 1948 r., czyli w ostatnim dniu terminu na złożenie takiego wniosku. W myśl art. 39 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich jego przepisy nie mogły naruszać postanowień innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo mogło dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. W związku z powyższym Minister uznał, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż skoro przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., który przewidywał odrębną procedurę dochodzenia roszczeń związanych z tą nieruchomością i mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji o przywróceniu posiadania, to odmowne rozpatrzenie złożonego przez Z. L. wniosku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa lub jako wydane bez podstawy prawnej. Minister podkreślił również, że dokumentem potwierdzającym złożenie przez Z. L. wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej nie może być znajdujący sie w aktach sprawy kwit przychodowy nr [...] na kwotę 300 zł wystawiony przez Biuro Pomiarów Zarządu Miejskiego Miasta W. Opłata manipulacyjna od wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej wynosiła bowiem 3000 zł, a nie 300 zł (którą wskazuje w/w kwit). Ponadto potwierdzenie uiszczenia tej opłaty wystawiane było przez Wydział Polityki Budowlanej, a nie przez Biuro Pomiarów Zarządu Miejskiego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 9, 11, 75, 77, 80 i 107 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wskazała, że Minister Infrastruktury błędnie ustalił stan faktyczny przedmiotowej sprawy poprzez przyjęcie, że wystąpienie Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta W. stanowiło wniosek o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy organ ten winien powyższe wystąpienie potraktować jako wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa własności czasowej tego gruntu w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem skarżącej organ administracji powinien pismu Z. L. nadać taki sens, jaki wynika z okoliczności sprawy, a nie z jego literalnego brzmienia. Dodatkowo powinien pouczyć składającego wniosek o przysługujących mu prawach i obowiązkach i wezwać w trybie uzupełnienia braków formalnych pisma do wypowiedzenia się, czy wobec obowiązywania dekretu z 26 października 1945 r. występuje on w istocie o ustanowienie prawa własności czasowej. Skarżąca powołała się na zaświadczenie Sądu Okręgowego Wydziału Hipotecznego w W. z dnia 8 stycznia 1948 r., zaświadczenie Zarządu Miejskiego Miasta W. Biura Pomiarów wydanego na nazwisko Z. L. z dnia 9 stycznia 1948 r. i zaświadczenie Sądu Grodzkiego z dnia 29 grudnia 1948 r., według którego stwierdza się, że w archiwum nie odnaleziono księgi hipotecznej i świadectwo hipoteczne nie może być wydane. Zdaniem skarżącej takie właśnie dokumenty należało dołączyć do wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, a nie wniosku o przywrócenie utraconego posiadania. Ponadto skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 1951 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie podlegała regulacji dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa dwukrotnie była już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzeczeniami z dnia 2 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1637/02 oraz z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1676/07 uchylił wcześniejsze decyzje organu nadzoru wydane w tej sprawie. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji oraz sądzie i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, lub po wzruszeniu wyroku. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać zatem należy, że rozpatrując po raz trzeci niniejszą sprawę organ nadzoru był związany oceną prawną zawartą we wszystkich poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r. (sygn. akt I SA 1637/02) Sąd uznał, że rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru winien załączyć wniosek Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r. oraz ustalić prawidłowo strony postępowania nadzorczego. Natomiast w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1676/07) Sąd uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej starały się zastosować do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. i ostatecznie prawidłowo ustaliły, że następcą prawnym Z. L. jest obecnie jedynie A. P., aczkolwiek w zakresie wytycznych dotyczących odnalezienia wniosku Z. L. nie zostały dopełnione wszystkie czynności, ponieważ organ powinien był przed wydaniem rozstrzygnięcia wyczerpać wszelkie możliwe sposoby jego odnalezienia, a tego nie uczynił. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Infrastruktury zwrócił się do Archiwum Państwowego z pytaniem, czy w zasobach tego archiwum znajduje się wniosek Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r. i dopiero po uzyskaniu odpowiedzi, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy rozpatrzył zasadność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że organ nadzoru rozpatrując ponownie złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosował się do wytycznych zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Brak jest podstaw do uznania złożonej skargi za zasadną. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 19 października 1999 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1951 r. oddalającego wniosek Z. L. o przywrócenie posiadania majątku opuszczonego, położonego w W., oznaczonego jako "[...]", działka nr [...] (aktualnie nieruchomość położona przy ul. [...]). Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 156 § 1 kpa. Rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ nadzoru winien dokonać na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc w postępowaniu nadzorczym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzają się w istocie do zakwestionowania dokonanej przez organ administracji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych, co zdaniem skarżącej winno prowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1951 r. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu złożonej skargi sprowadza się w głównej mierze do formułowania zarzutów odnośnie postępowania prowadzonego w 1951 r. na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a nie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji (np. zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że wystąpienie Z. L. stanowiło wniosek o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości, zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że w świetle okoliczności sprawy Prezydium Rady Narodowej Miasta W. winno było wniosek z 1951 r. potraktować jako wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., zarzut skarżącej, że rozpatrując przedmiotowy wniosek organ administracji powinien pismu Z. L. nadać taki sens, jaki wynikał z okoliczności sprawy, a nie z jego literalnego brzmienia i dodatkowo powinien pouczyć składającego wniosek o przysługujących mu prawach i obowiązkach oraz wezwać w trybie uzupełnienia braków formalnych pisma do wypowiedzenia się, czy wobec obowiązywania dekretu z 26 października 1945 r. występuje on w istocie o ustanowienie prawa własności czasowej.). Zarzutów tych nie można jednak podzielić. Jak już wyżej było wyjaśniane postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), nie można również dokonywać nowych ustaleń faktycznych. Funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna nie może być również podważona z przyczyn formalistycznych, gdyż godzi to nie tylko w zasadę stabilności decyzji ostatecznej, ale także w pewność obrotu prawnego. Sąd uznał za chybiony również zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia prawa przez orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r. z uwagi na fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy jako grunt [...] nie podlegała regulacji dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że z treści kwestionowanego orzeczenia wynika, iż odmowa wnioskowanego przywrócenia posiadania wynika właśnie z faktu, że przedmiotowa nieruchomość na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stała się własnością byłej Gminy Miasta W, a następnie Skarbu Państwa i nie było żadnej podstawy do przywrócenia jej posiadania wnioskodawcy. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że " jeżeli wnioskodawca wystąpił do właściwej władzy o udzielenie mu własności czasowej na omawianym placu i wniosek ten zostanie uwzględniony, to Skarb Państwa, jako właściciel mający obiekt w swoim posiadaniu, przeniesie wraz z własnością czasową na wnioskodawcę również i posiadanie." Jeśli zaś tę treść orzeczenia zestawić z treścią art. 71 i 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. stanowiących, że "jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta." a także, że "w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania.", to uznać należy, że kwestionowane orzeczenie w swojej treści odpowiada dzisiejszemu postanowieniu o umorzeniu postępowania administracyjnego wydawanemu na podstawie art. 105 kpa. Jest ono zatem orzeczeniem kończącym ze względu na bezprzedmiotowość sprawę wszczętą wniesionym podaniem. Za chybiony Sąd orzekający uznał także zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego nieuznania, zarówno przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W, jak i organ nadzoru, że wniosek poprzednika prawnego skarżącej z dnia 31 grudnia 1948 r. winien był być potraktowany jako wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu, nawet "gdyby istotnie Z. L., działający wówczas bez adwokata, złożył wniosek o treści wskazującej na żądanie przywrócenia posiadania...". Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznych lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącej za taki wniosek, który miał zostać złożony z zachowaniem wskazanego w tym przepisie terminu, winien być uznany wniosek Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r. w sprawie o przywrócenie posiadania rozpatrzony przez Wydział Finansowy Prezydium Rady Narodowej Miasta W. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Wskazany przez skarżącą wniosek nie został rozpatrzony przez właściwy w sprawie gruntów [...] organ administracji, czyli Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów Prezydium Rady Narodowej Miasta W., lecz Wydział Finansowy Prezydium Rady Narodowej Miasta W. i jak wynika z treści kwestionowanego orzeczenia dotyczył on jedynie kwestii przywrócenia posiadania. W związku z tym zupełnie inna też była podstawa materialnoprawna postępowania. Nie można zatem uznać, że skierowane we wniosku z dniu 31 grudnia 1948 r. żądanie winno być przez organ niejako z urzędu traktowane jako wniosek, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie przedstawiła żadnego przekonywującego dowodu na poparcie takich twierdzeń, a wskazywane przez nią dowody pośrednie (wyjaśnienia Z. K. złożone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 września 2005 r. oraz kopie dokumentów załączonych do poszukiwanego wniosku) są niewystarczające do skutecznego zakwestionowania treści dokumentu, jakim jest orzeczenie z 1951 r. i do stwierdzenia jego nieważności. Rozpatrując sprawę Sąd przeanalizował również prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy prowadzące postępowanie w trybie nadzoru. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa, na które to przepisy powołuje się skarżąca, organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w toczącym się postępowaniu nieważnościowym organ administracji, związany zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w przywołanych wyżej wyrokach, podjął działania mające na celu odnalezienie wniosku Z. L. z dnia 31 grudnia 1948 r. W toku tego postępowania organ ustalił na podstawie przeprowadzonych poszukiwań w: Urzędzie Gminy W., Urzędzie Miasta W., Starostwie Powiatu W., [...] Urzędzie Wojewódzkim, aktach archiwalnych innych nieruchomości, do których zgłosił swoje roszczenia Z. L. lub jego spadkobiercy (położonych w W. przy ul.[...], ul. [...], ul.[...], ul. [...] oraz ul. [...] ) oraz Archiwum Państwowym Miasta W., że w zasobach archiwalnych brak jest przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 17 maja 2005 r. organ nadzoru wystąpił również do skarżącej o nadesłanie informacji, czy w archiwach rodzinnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości znajduje się poszukiwany wniosek o przywrócenie posiadania opuszczonego majątku. Jak wynika z protokołu przeprowadzonej na tę okoliczność rozprawy administracyjnej z dnia 27 września 2005 r. oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego Sądowi na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. (k-41 akt sąd.) również skarżąca nie posiada tego wniosku ani jego kopii. Z informacji zawartej w piśmie Archiwum Państwowego Miasta W. z dnia 3 czerwca 2008 r., będącego odpowiedzią na pismo Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2008 r., wynika, że także w archiwach akt Miasta W., Zarządu Miejskiego Miasta W., Prezydium Rady Narodowej Miasta W. oraz Biura [...] W. nie odnaleziono poszukiwanego wniosku Z. L., ani też zaświadczenia wydanego przez Wydział Administracji Nieruchomości, dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", działka nr [...]. W tej sytuacji organ nadzoru stanął na stanowisku, że mimo nieodnalezienia wniosku Z. L. zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1951 r. i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Czyniąc to organ nadzoru w uzasadnieniu wydanej decyzji wyczerpująco wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował uznając, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1951 r. prawidłowo zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, rozporządzenia Ministra Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych, uchwały nr 223 Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. w sprawie terminu zniesienia Okręgowych i Rejonowych Urzędów Likwidacyjnych (M. P. z dnia 29 kwietnia 1951 r. Nr A-28, poz. 358) oraz przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1922 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, ze zm.). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z 1951 r. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony, a organ winien podjąć stosowne działania, w tym również żądać od strony przedstawienia dokumentów na poparcie jej twierdzeń, w celu ustalenia stanu faktycznego. Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza jednak, że w jego toku strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Lexis Nexis, str. 183). Jeżeli strona odmawia przedstawienia żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikających z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób, organ może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 1985 r. sygn. akt III SA 696/85, niepubl.). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia zatem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, publ. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1984, z. 2, poz. 98). Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się wyprowadzić twierdzenia, że organy administracji zobowiązane są do szukania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta, mimo prawidłowego wezwania, środków takich nie przedstawia, a z istniejących dokumentów zebranych przez organ w sprawie wynika, że fakty, na które strona się powołuje, nie miały miejsca. Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 kpa nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Istnienie po stronie organu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. W świetle wyżej przedstawionych wywodów Sąd uznał, że stanowisko organów zajęte w wydanych decyzjach mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa. Z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organy wywiodły logicznie uzasadnione wnioski, wspierając je argumentacją wynikającą z ustaleń poczynionych w sprawie. Wydane rozstrzygnięcie oparte zostało o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.