I SA/Wa 1687/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg F. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie F. P. oraz W. P. od decyzji Prezydenta W. nr [...] wydanej w dniu [...] października 2010 r. orzekającej o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w W. przy ul. [...], oznaczonych działka nr [...] o pow. [...]m2 (księga wieczysta nr [...]), nr [...] o pow. [...]m2 oraz nr [...] o pow. [...]m2, (księga wieczysta nr [...]), wszystkie z obrębu [...]. W swoim orzeczeniu SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez F. P. (pkt 1). Jednocześnie uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 7 i w tym zakresie orzekło, że decyzja organu I instancji z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz uchyliło pkt 9 decyzji organu I instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność M. P. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty przeszły na własność gminy W., a następnie Skarbu Państwa. W chwili obecnej przedmiotowy grunt stanowi własność Miasta W. Wnioskiem z dnia 23 maja 1949r. M. P. wystąpiła, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...], zapisanego pod nr hip. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. odmówił dawnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., znak [...], stwierdziło nieważność w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W., ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezydent W.: ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...]m2, opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], wszystkie z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...], na rzecz W. P. (udział [...] części), L. P. (udział [...] części), M. K. (udział [...] części), A. J. w udziale wynoszącym [...] części - związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...], W. P. (udział [...] części), L. P. (udział [...] części), M. K. (udział [...] części), A. J. w udziale wynoszącym [...] części - związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...], W. P. w udziale wynoszącym [...] części - związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...] i F. P. w udziale wynoszącym [...] części związanych z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanego w KW nr [...] (pkt 1 decyzji). Z tytułu ustanowienia powyższego prawa użytkowania wieczystego Prezydent ustalił za nieruchomość czynsz symboliczny w wysokości [...] złotych (pkt 2). W pkt 3 decyzji organ odmówił osobom wymienionym w punkcie 1 decyzji ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 , położonego w W., a znajdującego się w pasie drogowym ul. [...] - pochodzącego z nieruchomości nr hip. [...]. W pkt 4 swojego rozstrzygnięcia organ wskazał również, że na gruncie, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany przed 1945 r., o kubaturze [...]m3 zawierający 4 wyodrębnione lokale mieszkalne, stanowiący zgodnie z art. 5 dekretu odrębną własność, uregulowaną w KW nr [...] oraz [...] - kondygnacyjny budynek gospodarczy (garaż) wybudowany po 1945 roku. Powyższe budynki nie znajdują się w administracji i zarządzie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Nr [...] w Dzielnicy [...]. Z kolei w pkt 5 Prezydent wskazał, że przedmiotowy grunt nie jest obecnie objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania W. (uchwalonym [...] października 2006 r. Uchwałą Nr [...] Rady W.) przedmiotowa działka znajduje się w granicach obszaru oznaczonego [...] (strefa o przeznaczeniu podstawowym pod usługi). Działka ta nie jest przeznaczona na cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (pkt 5 decyzji). W pkt 7 określono, że decyzja z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Dodatkowo w punkcie tym określono, że termin umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po: zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za grunt i budynek, ustalonego prawomocną decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W., znak [...]. z dnia [...] września 1976 r., jak również po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] mają 1993 r. w części dotyczącej komunalizacji budynku mieszkalnego. W przedmiotowej umownie zostanie przeniesiona własność budynku gospodarczego (garażu) opisanego w punkcie 4 decyzji, za zaliczeniem nakładów. Jednocześnie w pkt 9 organ wskazał, że budynek mieszkalny oraz gospodarczy, istniejące na gruncie, użytkownicy wieczyści winni utrzymywać w należytym stanie. Pozostałe zapisy decyzji dotyczyły innych praw i obowiązków osób wymienionych w pkt 1 związanych z przyznanym prawem użytkowania wieczystego, wynikających m. in. z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. P. i F. P. Skarżący wskazali w nim, na niewłaściwe ich zdaniem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nadto, zarzucili organowi I instancji nietrafną ocenę złożonego wniosku dekretowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało powyższe odwołanie od decyzji Prezydenta W., stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez F. P. (pkt 1). Jednocześnie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 7 i w tym zakresie orzekło, że decyzja organu I instancji z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz uchyliło pkt 9 decyzji Prezydenta i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO odnosząc się do kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez F. P. wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Pouczenie o tej treści zostało zamieszczone w zaskarżonej decyzji, która jak wynika z akt sprawy została odebrana w dniu 8 października 2010 r. przez pełnomocnika F. P. adwokat M. B. Odwołanie zaś zostało nadane w dniu 26 października 2010 r., co oznacza, iż nastąpiło to po upływie 14 - dniowego terminu do jego wniesienia. Z kolei w uzasadnieniu dotyczącym odwołania W. P., organ wskazał, że złożony przez M. P. wniosek dekretowy z dnia 23 maja 1949 r. jednoznacznie wskazywał, że dotyczy nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działki nr [...] i nr [...] z nieruchomości "[...]" [...] posiadały dwa różne numery hipoteczne tj. [...] (dla działki nr [...]) i [...] (dla działki nr [...]). Powyższe potwierdziła również M. P., gdyż we wniosku dekretowym wystąpiła o "przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr pol. [...], nr hip. [...]." Co więcej, kolejne pisma podpisane przez M. P., wskazują na nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] i oznaczoną nr hip. [...]. Strony postępowania wskazując na zamiar objęcia wnioskiem dekretowym nieruchomości oznaczonych nr hip. [...] i [...] nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego, że działki nr [...] i [...] uregulowane były w jednej księdze wieczystej "[...]" i obie łącznie zostały wydzielone do jednej księgi wieczystej pod nazwą [...]. Organ wskazało również, że przedmiotowa nieruchomość składa się obecnie z działek ewid. nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] wchodzącej w skład pasa drogowego ul. [...]. Kolegium podniosło również, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż istniała możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że sposób zagospodarowania nieruchomości w części dotyczącej działek o nr ewid. [...], [...] i [...] da się pogodzić z możliwością korzystania z gruntu przez jego następców prawnych. Nie odnosi się to jednak do działki nr [...], gdyż jak wynika z akt sprawy działka ta wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...] i nie jest możliwe w tej części przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że art. 7 ust. 3 dekretu przyznaje organowi I instancji, w razie uwzględnienia wniosku, uprawnienie do określenia warunków, pod którymi umowa może być zawarta, niemniej jednak przepis ten nie daje podstawy prawnej do nałożenia na następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości tego rodzaju warunków jak wymienione w pkt 7 i 9. I tak, w zakresie warunku wymienionego w pkt 7 zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż komunalizacja nie pozbywa osób uprawnionych dochodzenia przez nie roszczeń z art. 7 dekretu warszawskiego. Dlatego też wymóg zawarty w pkt 7 zaskarżonej decyzji, dotyczący wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993r. w części dotyczącej komunalizacji budynku mieszkalnego - określony jako warunek zawarcia aktu notarialnego, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Podobnie jest z wymogiem zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za grunt i budynek ustalonego prawomocną decyzją z dnia [...] września 1976 r., bowiem wypłaconej kwoty odszkodowania można dochodzić na drodze cywilnej. W ocenie SKO również nałożenie na użytkowników wieczystych (w pkt 9 decyzji) obowiązku utrzymania istniejącego na gruncie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, nie ma swojego uzasadnienia. Obowiązki utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym są bowiem regulowane przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli W. P. oraz F. P. reprezentowana przez adwokat M. B. W swojej skardze F. P. zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 poprzez błędne uznanie, że wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, wniosek dekretowy M. P. dotyczył wyłącznie dawnej działki o nr [...] z hip. [...]. Skarżąca zarzuciła również organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez odmowę przyznania użytkowania wieczystego do działki nr [...] o pow. [....] m2. W. P. podniósł podobne zarzuty, wskazując dodatkowo na naruszenie przez organy art. 6, 61, 75 i 86 kpa. W ocenie skarżącego organy nie zebrały całości materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania stron na okoliczność zakresu wniosku M. P. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 7 ust. 1-3 dekretu warszawskiego poprzez nie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", a dotyczących nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył skargi W. P. i F. P. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 1687/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nie narusza prawa. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w złożonym odwołaniu skarżący kwestionowali jedynie część decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2010 r. zawartą w jej punkcie 3, akceptując w całości rozstrzygnięcia zawarte w pozostałych punktach (tj. w punktach 1 i 2 oraz od 5 do 13). Te same zarzuty pojawiają się w skardze złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Dodatkowo zarzuty skargi odnoszą się również do kwestii nie rozpoznania w całości wniosku złożonego przez M. P. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana ( po stwierdzeniu nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji nr [...] z dnia [...] września 1975 r. Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W.) w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 1949 r. złożonego przez byłego właściciela nieruchomości M. P. w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej zwanego "dekretem"). Organ pierwszej instancji powołując w decyzji podstawy rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 7 ust 1, 2 i 3 dekretu, a w uzasadnieniu przytoczył treść tego przepisu. Dekret w art. 7 ust 1 i 2 ustanawiał przesłanki uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przesłankami tymi są: • posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie; • korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Jeżeli więc spełnione zostały te przesłanki, to organ obowiązany jest uwzględnić wniosek. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest treść wniosku złożonego przez M. P. w dniu 23 maja 1949 r. W aktach sprawy znajduje się oryginał tego wniosku o następującej treści: "...proszę o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr pol. [...], Nr hip. [...]". Do wniosku dołączono świadectwo hipoteczne Sądu Okręgowego w W., z którego wynika, że księgi hipotecznej dla nieruchomości [...] nr [...] nie odnaleziono. W aktach znajduje się również postanowienie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z dnia [...] grudnia 1948 r., którym stwierdzono, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...]Nr [...] nr hip. [...] nie jest majątkiem opuszczonym. Te wszystkie dokumenty- zdaniem sądu- jednoznacznie wskazują, że M. P. wnosiła o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] oznaczonej dawnym numerem hipotecznym hip. [...]. Z ustaleń organu poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania wynika (vide: mapa sytuacyjna nieruchomości KW [...] dz. [...] z projektowanym podziałem do celów rewindykacyjnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. ) wynika, że dawna nieruchomość hipoteczna nr hip [...] odpowiada aktualnie działkom o następujących numerach geodezyjnych: [...] o pow. [...] m2,[...] o pow.[...]m2 [...] o pow. [..] m2 oraz części działki nr [...] o pow. [...] m2 (znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] w W.), odpowiadające dawnej działce nr [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także , że M. P. była w dacie wejścia w życie dekretu właścicielką również działki nr [...] oznaczoną nr hip. [...]. Nie oznacza to jednak, że jej wniosek z 23 maja 1949 r. dotyczył obu działek. Treść wniosku M. P. z dnia 23 maja 1949 r nie budzi bowiem wątpliwości co do swojej treści. Na jego inne rozumienie wniosku nie ma wpływa również brzmienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ( nr hip. [...]). Należy bowiem zwrócić uwagę, że w/w decyzja z dnia [...] listopada odmawiała przyznania użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Jeszcze raz należy podkreślić , że ramy postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy administracji określała wyłącznie treść wniosku M. P. z dnia 23 maja 1949 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze odnoszącego się do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części działki, która została zajęta pod ul. [...] to należy wskazać , że artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni bowiem art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji poczyniły słuszne ustalenia w tym zakresie. Art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Inne podmioty niż wymienione wyżej nie mogą być właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntów zajętych pod drogi publiczne. Wymieniony przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków np. na rzecz osób fizycznych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06 (OSNC 2007, Nr 6, poz. 85) Sąd ten konstatuje, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest taki pogląd (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.