I SA/Wa 1695/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta G. na opinię Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie charakteru szkoły 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. stwierdza, że zaskarżona opinia nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Miasta G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu opinią z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], powołując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...] uchylił pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 204 r. nr [...] w części dotyczącej Zespołu Kształcenia [...] i [...] nr [...] w [...] Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej ul. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Uzasadniając to stanowisko Minister wskazał, że [...] Kurator Oświaty w dniu [...] lipca 2004 r. wyraził pozytywną opinię o co najmniej regionalnym charakterze szkół zorganizowanych przy zakładach opieki zdrowotnej w G. Dokumentacja przedstawiona przez [...] Kuratora Oświaty potwierdza, że szkoły zorganizowane przy zakładach opieki zdrowotnej w mieście G. zostały założone w celu zabezpieczenia potrzeb edukacyjnych wszystkich uczniów-pacjentów przebywających w szpitalach [...], bez względu na ich miejsce zamieszkania. [...] Kurator Oświaty poinformował, że pacjentami szpitala są przede wszystkim mieszkańcy G. (77%) i okolic. Pozostali pacjenci byli mieszkańcami pobliskich powiatów i innych części województwa [...], tylko sporadycznie do szpitala byli przyjmowani pacjenci z innych województw. W związku z tym należało stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, że Zespół ma charakter co najmniej regionalny. Należy wziąć pod uwagę upływ terminu, o którym mowa w art. 11 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Okoliczność ta przemawia za uznaniem, że postępowanie prowadzone w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto G. wniosło o uchylenie opinii Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2005 r. podnosząc m.in., że w zespołach szkół, oprócz dzieci z Województwa [...], uczą się także dzieci z Województw [...], [...] i [...]. Siedzibami wszystkich szkół są pomieszczenia w budynkach szpitali, których organem prowadzącym jest samorząd wojewódzki, oprócz Akademii[...]. Oferta edukacyjna szkół wchodzących w skład zespołów ukierunkowana jest na zaspokojenie potrzeb edukacyjnych dzieci z terenu co najmniej Województwa [...], przemawia za tym także specjalistyczny charakter placówek medycznych, przy których funkcjonują szkoły. Zgodnie ze wskazówkami, jakie wystosowało Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uznania regionalnego charakteru szkół i placówek do kuratorów oświaty, o regionalnym charakterze przesądza fakt, że szkoły podstawowe i gimnazja funkcjonują przy zakładach opieki zdrowotnej i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, a większość uczniów tam przebywających stanowią dzieci z obszaru co najmniej całego województwa. Wszystkie zespoły szkół, o których przejęcie wnioskowało Miasto G. prowadzone są przy zakładach opieki zdrowotnej. Zarzut upływu terminu z art. 11 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. nie może stanowić argumentu, bowiem to Ministerstwo doprowadziło do tego, że zaskarżone decyzje wydane zostały po dniu 31 grudnia 2004 r. Nawet po upływie tego terminu samorząd województwa ma obowiązek przejąć od skarżącego przedmiotowe szkoły, jeśli wszystkie ustawowe warunki potrzebne do ich przejęcia zostały przez Miasto spełnione przed tym terminem, a szkoły te miałyby charakter szkół co najmniej regionalnych. Użyty w art. 11 ustawy termin "samorząd województwa przejmuje" wskazuje na obligatoryjny tryb przejęcia. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że regionalny lub ponadregionalny charakter szkoły wyznaczony jest zarówno przez zasięg oddziaływania, jak też uwarunkowania i potrzeby społeczno-gospodarcze odnoszące się do danego województwa, grupy województw lub nawet całego kraju. Istotne w tej kwestii jest dokonanie pełnej oceny merytorycznej zadań i działalności szkoły na podstawie szczegółowej analizy dokumentacji, w tym statutu, a także uwzględnienie takich przesłanek jak warunki organizacyjno-finansowe, liczba uczniów z innych powiatów (nie tylko ościennych), stan bazy dydaktycznej, możliwości zakwaterowania w internacie, unikalny kierunek kształcenia, potrzeby rynku pracy. Szczególnej rozwagi wymaga sytuacja, w której chodzi o ustalenie regionalnego charakteru szkoły podstawowej i gimnazjum. Prowadzenie tych szkół należy bowiem do obowiązków gmin i służy z zasady zaspokajaniu potrzeb lokalnych. Wyjątkowo na określenie charakteru regionalnego mogą zasługiwać szkoły podstawowe i gimnazja w niektórych zakładach opieki zdrowotnej i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, jeżeli większość przebywających w nich uczniów stanowią dzieci co najmniej z obszaru całego województwa (lub nawet z obszaru całego kraju). Argument podkreślający specjalistyczny charakter placówek medycznych, przy których funkcjonują szkoły nie może przesądzać o co najmniej regionalnym charakterze Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi wniesionej przez Miasto G., co wymaga analizy art. 11 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Według tego przepisu pozytywna opinia kuratora oświaty o charakterze placówki oznacza, że województwo obowiązane jest przejąć placówkę, oczywiście pod warunkiem, że rada powiatu podejmie taką uchwałę i każdy z tych aktów będzie pozytywnie orzekał w tym zakresie. Gdy opinia kuratora oświaty jest negatywna, rada powiatu ma uprawnienie do wniesienia odwołania. Natomiast, gdy z opinią kuratora nie zgadza się województwo – także przysługuje mu odwołanie. Tylko te podmioty – zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy – mają prawo wniesienia odwołania. Jest to przepis szczególny w stosunku do 28 k.p.a., który definiuje stronę postępowania jako każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na szczególny charakter tego przepisu (art. 11) wskazuje też termin 7 dni do wniesienia odwołania, a nie jak w art. 129 § 2 k.p.a. – 14 dni. Równocześnie trzeba zauważyć, że art. 11 ust. 3 ustawy przewiduje, że opinia organu odwoławczego jest ostateczna. Skoro tak, to należy przyjąć, że zgodnie z wykładnią systemową, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 52 § 1 powyższej ustawy (ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Według § 2 art. 52 ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z stenem, gdy ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty (...) w art. 11 ust. 3 przewiduje odwołanie, który to środek został wniesiony, a więc ma zastosowanie art. 52 § 1 ppsa określający, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skoro ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty (...) w art. 11 przewidziała odwołanie od opinii kuratora, to tym samym należy uznać, że jest akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego Sąd w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. I SA/Wa 318/05, w którym przyjęto, że skarga nie przysługuje z tego powodu, że charakter opinii nie pozwala na zaliczenie jej do kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona opinia Ministra kwestionująca stanowisko [...] Kuratora Oświaty w sposób nieprzekonujący dowodzi, że jego opinia bezzasadnie przyjmuje, iż Zespół Kształcenia [...] i [...] nr [...] ma co najmniej regionalny charakter. Równocześnie należy stwierdzić, że opinia Ministra zawiera sprzeczność, mówi bowiem, że dokumentacja przedłożona przez Kuratora Oświaty potwierdza, że szkoły zorganizowane przy zakładach opieki zdrowotnej w G. zostały założone w celu zabezpieczenia potrzeb edukacyjnych wszystkich uczniów – pacjentów bez względu na ich miejsce zamieszkania. Ten fragment opinii Ministra może potwierdzać, że Zespół ten ma charakter co najmniej regionalny. Dopiero w odpowiedzi na skargę Minister podał, co należy rozumieć przez regionalny charakter danej szkoły podstawowej i gimnazjum. Nadanie takiego charakteru wymaga – w ocenie organu – szczególnej rozwagi, gdyż prowadzenie tych szkół należy z mocy ustawy do obowiązków gmin. Minister jednak nie zauważa, że art. 11 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty (...) nie określa, jakiego rodzaju szkoły mogą mieć charakter co najmniej regionalny i nie przewiduje dodatkowych kryteriów dla szkół podstawowych i gimnazjów. Jest to stanowisko, które nie znajduje umocowania w ustawie o systemie oświaty, ani w ustawie o jej zmianie. Należy też dodać, że odpowiedź na skargę dokonuje nieuprawnionej definicji charakteru regionalnego danej szkoły, w tym szkoły funkcjonującej w zakładzie opieki zdrowotnej i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego. Dokonano w ten sposób rozszerzającej wykładni art. 11. Trzeba również wskazać, że okoliczności te zostały podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, a z zaskarżonej opinii nie wynika, czy były brane przy jej wydawaniu. Prowadzi to do wniosku, że przedstawione w opinii Ministra stanowisko co charakteru Zespołu nie zostało dostatecznie uzasadnione. W opinii Ministra brakuje uzasadnienia, dlaczego jego zdaniem postępowanie przed Kuratorem Oświaty stało się bezprzedmiotowe. Minister nie wyjaśnił w żaden sposób, jakie znaczenie – materialne, czy instrukcyjne – ma termin z art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty (...), który mówi o przejęciu przez samorząd wojewódzki szkół i placówek do dnia 31 grudnia 2004 r. Zdaniem Sądu Minister był obowiązany ocenić charakter tego terminu i dopiero na podstawie tej oceny wyjaśnić, dlaczego dalsze prowadzenie postępowania przed Kuratorem w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Sam upływ terminu nie uzasadnia stanowiska, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, lecz wymagane jest wykazanie tego na tle konkretnego przypadku. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.