I SA/Wa 1697/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. Z. i S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L., w gminie W., przy ulicy [...], stanowiącej obecnie działkę oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Pierwotnie, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] – wydaną na zasadzie art. 136, 137, 140, 142 i 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – Starosta W. orzekł o zwrocie opisanej na wstępie nieruchomości na rzecz S. i S. małżonków Z. oraz zobowiązał strony do zwrotu Skarbowi Państwa kwoty [...] zł. Suma ta stanowiła zwaloryzowaną kwotę odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości o powierzchni [...] ha, w celu wydzielenia z niej części gruntu pod budowę ulicy. Następstwem tej decyzji, grunt będący aktualnie przedmiotem roszczenia o zwrot, przeszedł na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006 r. małżonkowie Z. wnieśli odwołanie kwestionując w nim rozstrzygnięcie, w części dotyczącej zobowiązania ich do zwrotu Skarbowi Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty W. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 147/07, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - powyższa decyzja Wojewody [...] została uchylona. W motywach wyroku Sąd przyjął, że skoro organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców a organ drugiej instancji uchylił korzystną dla nich decyzję i umorzył postępowanie, to oznaczało, że decyzja organu II instancji, została wydana na niekorzyść strony. Sąd podkreślił jednocześnie, że organ odwoławczy może – zgodnie z art. 139 k.p.a. – wydać decyzję na niekorzyść strony ale jedynie, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istnienie tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zostało zaś przez organ wojewódzki wykazane. Sąd w wytycznych skierowanych do organu polecił zatem, aby ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy wziął pod uwagę art. 139 k.p.a., co oznaczać miało dokonanie szczegółowej analizy wskazanych w tym przepisie przesłanek, wyłączających zastosowanie zakazu reformationis in peius. Wyrok ten stał się prawomocny i wiążący w dalszym toku postępowania. Rozpoznając po raz drugi odwołanie małżonków Z., Wojewoda [...] wydał w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2006 r. i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że cyt: "(...) biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu przeanalizowanie dokonanych w pierwszej instancji ustaleń dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia, (organ odwoławczy) uznał za wskazane uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Decyzja ta nie została zaskarżona. Rozpatrując zatem ponownie sprawę Starosta W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją zaś z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...], jak wspomniano na wstępie, utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki stwierdził, że - w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwrotowi w trybie postępowania administracyjnego podlegają nieruchomości: wywłaszczone decyzjami administracyjnymi, kończącymi - ściśle rozumiane - postępowanie wywłaszczeniowe (art. 136 ust 3), bądź przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa -na mocy przepisów wymienionych w art. 216 cyt. ustawy - w odniesieniu do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zauważono, że sporna nieruchomość, przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami (w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), który przewidywał, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. W związku z powyższym Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje przepisów ustawy gruntowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty pod drogi i ulice w związku zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Jakkolwiek powyższe dokonywało się za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości. Przejście bowiem na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek w tym przedmiocie decyzji. W tych warunkach organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa sprawa nie mieściła się w katalogu spraw zawartym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości było uzasadnione. Ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w niniejszej sprawie, zachodziła jej bezprzedmiotowość, co skutkowało umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem kolejnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli S. i S. Z. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili Wojewodzie [...] naruszenie przepisów art. 136 – 142 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłową interpretację i niezastosowanie. Twierdzili również, ze decyzja ta narusza zasady rzetelnego sposobu prowadzenia postępowania, bo nie wzbudza zaufania obywateli. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto skarżący wywodzili, iż zastrzeżenia ich, dotyczące poprzednich decyzji, sprowadzały się jedynie do sposobu i wysokości wyliczonego odszkodowania za zwrot nieruchomości a nie dotyczyły samej podstawy zwrotu. W piśmie z dnia 20 marca 2009 r., uzupełniającym skargę, skarżący zgłosili alternatywny wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, uzasadniając go tym, że decyzja Starosty W. z dnia [...] maja 2006 r. - w części dotyczącej zwrotu nieruchomości - stała się ostateczna, gdyż strony decyzję tę zaskarżyły jedynie w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł. Z tego powodu wywodzono, że organ wojewódzki naruszył art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. bo rozpoznał sprawę ponad zakres odwołania skarżących z dnia 18 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu z tej przyczyny, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego ani procesowego (w tym ostatnim przypadku) w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jakkolwiek przyznać należy rację skarżącym, że przedstawiony wyżej sposób orzekania przez organy administracji publicznej może budzić pewien niedosyt przy ocenie realizacji zasady działania, mającego na celu pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k. p. a.), tym niemniej – jak wyżej stwierdzono – uchybienie to pozostawało bez istotnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Punktem wyjścia dla rozważań Sądu w tej sprawie był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2007 r., który – z mocy przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiązał organy zawartą w nim oceną i wytycznymi, co do dalszego postępowania. Zawartą w tym wyroku oceną prawną był również związany Sąd obecnie rozpatrujący sprawę. Jak wynika z treści sentencji w/w wyroku oraz jego motywów, Sąd - rozpatrując sprawę w dniu 8 sierpnia 2007 r. - nie stwierdził, aby decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której została uchylona w całości decyzja Starosty W. z dnia [...] maja 2006 r. i umorzono postępowanie przed pierwszą instancją, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zatem nie stwierdził – jak domagają się tego obecnie skarżący - że organ odwoławczy wydał wówczas decyzję m. in. w części niezaskarżonej odwołaniem tj. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości. Gdyby taki pogląd Sąd reprezentował, dałby temu wyraz poprzez stwierdzenie w części nieważności w/w decyzji. W wyroku zaś z dnia 8 sierpnia 2007 r. decyzja organu wojewódzkiego została uchylona z powodu naruszenia art. 139 k.p.a. Z powyższego zatem wynika, iż Sąd stanął wówczas na stanowisku niepodzielności decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2006 r., co prowadziło do wniosku, że wniesienie odwołania od tej decyzji (niezależnie od jego konkretnej treści) skutkowało tym, że decyzja ta nie stawała się ostateczna w całości. Z motywów wyroku z dnia 8 sierpnia 2007 r. wynikało również, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. było odstąpienie przez organ odwoławczy od zakazu reformationis in peius bez żadnego uzasadnienia tego rodzaju postępowania. Z kolei, mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., która nie została przez strony zaskarżona, uchylono decyzję Starosty W. (w całości) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność wyjaśnienia zasadności podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Aktualnie zaś rozpoznając sprawę organy obu instancji zajęły stanowisko o jego bezprzedmiotowości, ze względu na fakt, że przejście z mocy prawa - na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - na rzecz Skarbu Państwa własności części gruntu przeznaczonego pod drogi i ulice w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości, nie uzasadnia domagania się zwrotu nieruchomości prowadzonego w oparciu o przepisy art. 136 i 137 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, 2603 ze zm.). Wydając tego rodzaju decyzję Wojewoda [...] powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 322/02 (LEX Nr 149531), w którym to wyroku Sąd oddalił skargę na decyzje o umorzeniu postępowania zwrotowego dotyczącego gruntu, który – jak w niniejszej sprawie – przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości dokonanym na podstawie art. 12 usta. 1, 3 i 5 cytowanej wyżej ustawy gruntowej z 1985 r. W uzasadnieniu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności podkreślił, że zwrot nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi a także takich, o których mowa w art. 216 w/w ustawy. Ten ostatni zaś przepis nie obejmuje przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty pod drogi i ulice w związku z zatwierdzeniem podziału. Chociaż bowiem przejście prawa dokonywało się za odszkodowaniem, to nie następowało to na podstawie decyzji o wywłaszczeniu a z mocy prawa i bez potrzeby wydawania w tej materii jakiejkolwiek decyzji. Podzielając w pełni ten pogląd Sąd orzekający w tym składzie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługuje się pojęciem "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części". Upoważnia to zatem do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać jedynie nieruchomości wywłaszczone. Niezależnie od tego, kiedy dokonano wywłaszczenia, ale musiało to nastąpić na podstawie decyzji wywłaszczającej i wydanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Szczególne przypadki, do których stosuje się przepisy o zwrocie nieruchomości wymienione zostały w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis – ze względu na swój charakter – nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Zgodnie z przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten jednak nie dotyczy to przedmiotowego gruntu. Grunt ten bowiem nie jest nieruchomością nabytą przez Skarb Państwa – w rozumieniu w/w przepisu – gdyż prawo własności w tym wypadku przeszło na Skarb Państwa w drodze samego prawa w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Skarb Państwa nie wydawał przy tym żadnego aktu na podstawie którego nabywał by to prawo. W tych warunkach zatem brak jest w ogóle możliwości dokonania oceny zaistnienia lub braku wystąpienia przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości (art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.