I SA/Wa 1699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna – M. P., obręb- [...]], arkusz mapy [...], jako działki nr [...] o pow. [...] ha, , [...] o pow[...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od osoby fizycznej- akt notarialny z [...] sierpnia 1966 r. W dacie zawarcia umowy sprzedaży obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania (wyrok NSA z 24.06.1982 r. sygn. akt SA/Po 210/82). Sąd Najwyższy w wyroku z 9.04.1992 r. sygn. akt III ARN 15/92 uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który stanowił, że tereny stanowiące własność Państwa, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Następnie na podstawie art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszły w zarząd tego przedsiębiorstwa państwowego. Skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej Zakłady [...], to tym samym nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Miasto P. w skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zarzuciło naruszenie następujących przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t.j.) – poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U z 1990 r., Nr 32, poz. 191) poprzez błędne uznanie, że działki nr [...] nie podlegają komunalizacji w myśl tego przepisu, - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) w zw. z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy w wyżej cytowanym rozporządzeniu brak jest wymienionego Zakładu [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego . W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z powodów nieco innych, niż argumenty w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej M. P, [...]. Z akt sprawy wynika, że ww. działki zostały nabyte przez Zakłady [...] od osoby fizycznej na podstawie umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1966 r. (akt notarialny Repertorium [...]), zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70), zwanej dalej "ustawą z 12 marca 1958 r." W myśl art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Co istotne, nabycie nieruchomości w tym trybie następowało zawsze na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi treść art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym to przepisem wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10) . Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej: "Przepisami wprowadzającymi", grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., I OSK 592/14, dostępny w bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Do rozważenia pozostaje zatem pytanie, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna lub umowa . Przechodząc następnie do oceny zaskarżonej decyzji pod katem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, to na wstępie należy wskazać, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U nr 22 poz. 99). Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku brak takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienia było objęte komunalizacją z mocy prawa. Z akt sprawy nie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Zakłady [...] legitymowały się decyzją, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej znajdowała się w ich zarządzie czy użytkowaniu w rozumieniu art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Gdyby zatem ta okoliczność się potwierdziła, tym samym "należałaby" to terenowego organu administracji państwowej. Wyżej przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej( vide, wyrok NSA I OSK 1289/15 z dnia 10 marca 2017 r. publik. LEX). Na marginesie należy zauważyć, że kwestie dokumentowania prawa władania nieruchomością jako negatywnej przesłanki komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) były przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie przedsiębiorstwa P., jednakże zaprezentowana w niej wykładnia odnosi się generalnie do problematyki dokumentowania prawa władania nieruchomością i w tym zakresie bezpośrednio koresponduje z istotą sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z tą uchwałą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN nie dotyczy komunalizacji mienia, ale stanu faktycznego nie adekwatnego do niniejszej sprawy. Podkreślić również należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo Zakłady [...] nie zostało wymienione. Niezasadnie zatem organ I instancji powołał się na przesłankę negatywną wynikającą z ww. artykułu. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. Zakłady [...] nabyły prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. Zdaniem sądu, organy obu instancji nie zbadały czy Zakłady [...] legitymowały się decyzją, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej znajdowała się w ich zarządzie czy użytkowaniu w rozumieniu art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym naruszyły art. 7, 77 i 80 kpa. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu zbadają tę kwestię, a następnie wydadzą decyzję, mając na względzie ww. przestawione stanowisko sądu dotyczące stosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.