I SA/Wa 1709/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do rozpatrzenia wniosku uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia I. P., postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. nr[...] o odmowie przywrócenia terminu w sprawie wniosku z 19 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko K. W. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. odmówił I. P. przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku z 19 sierpnia 2017 r. o przyznanie od sierpnia do [...] września 2017 r. świadczenia wychowawczego na dziecko K. W. Z akt sprawy wynika, że I. P. została pismem z 2 października 2017 r. wezwana do uzupełnienia, w terminie 3 miesięcy, złożonego wniosku o brakujący dokument potwierdzający ustalenie przez sąd alimentów na dziecko lub dokument potwierdzający ich brak. Wezwanie dwukrotnie awizowano, jednak nie podjęto go w terminie. W wezwaniu zamieszczono informację, że w razie nieuzupełnienia wniosku o brakujący dokument w określonym terminie wniosek pozostanie bez rozpatrzenia. Organ w uzasadnieniu postanowienia powołał się na art. 44 § 3 i 4 kpa stwierdzając, że korespondencja została skutecznie doręczona. Pismem z 7 marca 2018 r. I. P. została poinformowana, że jej wniosek, z uwagi na niedostarczenie brakującego dokumentu, pozostaje bez rozpatrzenia. I. P. pismem z 21 marca 2018 r. poinformowała organ, że mediacyjne postępowanie przed sądem toczyło się od grudnia 2017 r., ugoda mediacyjna została zawarta [...] stycznia 2018 r., a sąd zatwierdził ją [...] marca 2018 r., czyli już po terminie, w którym zawiadomiono ww. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Do [...] marca 2018 r. organ nie miał żadnej wiedzy na temat toczącego się postępowania sądowego o zatwierdzenie ugody mediacyjnej. Jest bezspornym, że wnioskodawczyni miała możliwość poinformowania organu od grudnia 2017 r. o prowadzonym postępowaniu mediacyjnym, co mogło poskutkować przedłużeniem terminu określonego w piśmie z 2 października 2017 r. Z uwagi na brak informacji postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone [...] marca 2018 r. I. P. zwróciła się do SKO w [...] z odwołaniem od pisma o zakończeniu postępowania, pismo zostało odesłane do organu I instancji z sugestią potraktowania go jako wniosku o przywrócenie terminu do rozpatrzenia wniosku. W dalszej części uzasadnienia postanowienia przytoczono art. 58 § 1 i 2 kpa i podano, że organ podjął wszelkie czynności zmierzające do tego, aby zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się w sprawie wysyłając do niej wezwanie 2 października 2017 r., którym wyznaczono trzymiesięczny termin do dostarczenia brakującego dokumentu. Do [...] marca 2018 r. dokumentów nie złożono, nie wpłynęły też żadne wyjaśnienia. Wobec tego Prezydent [...] uznał, że odmowa przywrócenia terminu w tej sprawie była uzasadniona. 29 maja 2018 r. wpłynęło zażalenie I. P. na opisane postanowienie. Odwołująca argumentuje, że próbowała wielokrotnie uzyskać telefonicznie informację w sprawie nierozpatrzenia jej wniosku, jednak bezskutecznie. Wezwanie o uzupełnienie wniosku nie zostało jej doręczone, a przyczyn tego nie zna. O brakach w dokumentacji wniosku dowiedziała się z treści sms-a przesłanego przez pracownika urzędu M. K. [...] listopada 2017 r. Nie można więc mówić o zaniedbaniu z jej strony. Ponieważ wniosek złożono mailem, to organ powinien odwołującą się powiadomić także tą drogą o brakach wniosku, co nie miało miejsca. Uważa, że nie została prawidłowo poinformowana o toku sprawy. Z treści pisma z 29 listopada 2017 r. wynika, że termin dostarczenia żądanego dokumentu, to trzy miesiące od 2 października 2017 r. Ugodę mediacyjną zawarto [...] stycznia 2018 r., czyli już po upływie tego terminu. Organ nie powiadomił jej o możliwości dalszego przedłużenia terminu załatwienia wniosku, zatem oczekiwała na zatwierdzenie ugody przez sąd. Nie wyjaśniono odwołującej, czy informacja o złożeniu sprawy do mediatora jest wiążąca i daje możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy. I. P. nie widzi żadnego zaniedbania ze swojej strony zarzucając urzędnikom nieżyczliwość i nierzetelność. Uważa, że skutkiem takich działań jest strata poniesiona przez jej dzieci, które nie otrzymały należnego im świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności dla której określony był termin. Dalej organ podał, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, oraz np. powódź, czy pożar. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zainteresowanego zaliczyć należy nieprawidłowe doręczenie pisma – decyzji, czy postanowienia. W ocenie Kolegium w opisanym przypadku nie można mówić o zaistnieniu przeszkody nie do przezwyciężenia w celu terminowego uzupełnienia złożonego wniosku brakującym dokumentem, ponieważ taka przeszkodą nie była okoliczność opisana w zażaleniu i wniosku, czyli brak informacji od organu prowadzącego postępowanie. Organ I instancji wystosował do I. P. 2 października 2017 r. wezwanie na jej adres zamieszkania, do uzupełnienia wniosku z 19 sierpnia 2017 r. wyznaczając trzymiesięczny termin do doręczenia koniecznego dokumentu. Mimo dwukrotnego awiza wezwanie to nie zostało podjęte, zatem należało postąpić zgodnie z art. 44 kpa i uznać je za doręczone 20 października 2017 r. Odwołująca nie może twierdzić, że nie wiedziała o konieczności uzupełnienia wniosku mimo niedoręczenia jej wezwania z 2 października 2017 r., ponieważ uzyskała o tym informację telefonicznie 3 listopada 2017 r. Pismem z 29 listopada 2017 r. I. P. została ponownie powiadomiona o wysłaniu do niej 2 października 2017 r. pisma wzywającego do dostarczenia w terminie 3 miesięcy dokumentu potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka K. W. świadczenia alimentacyjnego lub dokumentu potwierdzającego jego brak. Pismo doręczono jego adresatce 12 grudnia 2017r., wobec czego miała ona możliwość zarówno obliczenia dnia w którym upływał termin wyznaczony w piśmie z 2 października 20l7r., jak też możliwość wyjaśnienia organowi, iż toczy się postępowanie mediacyjne którego terminu zakończenia nie można było wtedy ustalić. I. P. w ogóle nie powiadomiła o tym fakcie organu rozpatrującego wniosek mimo, że wiedziała o zbliżającym się upływie terminu wyznaczonego przez ten organ do uzupełnienia wniosku. O takim stanie sprawy można było powiadomić organ przez internet, pismem, osobiście lub telefonicznie. I. P. nie skorzystała z żadnej z tych możliwości, a zatem nie można mówić o braku jej winy w uchybieniu terminu. Awizowane zawiadomienia wysyłane na podany przez I. P. adres zamieszkania nie są przez nią odbierane, a fakt, iż nie odebrała awizowanej przesyłki dwukrotnie, czyli zgodnie z przepisami listu z wezwaniem nie stanowi okoliczności niezawinionego uchybienia terminu. Termin do uzupełnienia wniosku wyznaczony przez organ administracji upłynął bezskutecznie 20 stycznia 2018 r. Zatem z całą pewnością opisana przesłanka uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie zaistniała w tej sprawie. Drugą przesłanka jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, która to przesłanka została spełniona. Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia wniosku zaczyna biec od dnia ustąpienia przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Ponieważ w tej sprawie nie zaistniała przeszkoda nie do przezwyciężenia do terminowego uzupełnienia wniosku przez odwołującą nie można też mówić o jej ustąpieniu, zatem ta przesłanka przywrócenia terminu także nie zaistniała. Czwartą przesłanka jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był przywracalny termin, np. uzupełnić wniosek, wnieść odwołanie lub zażalenie. I. P. tej czynności nie dopełniła, ponieważ brakujący dokument przedłożyła wraz ze skargą skierowaną do SKO w [...] w kwietniu 2018 r. Skoro zatem nie zaistniały w sprawie łącznie cztery przesłanki przywrócenia terminu zasadnie odmówiono uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z 19 sierpnia 2017 r. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że bezczynnością i zaniedbaniem w sprawie wykazał się Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia dla [...], który po złożeniu wniosku z Programu 500 + nie udzielał informacji w terminie, wprowadzał w błąd, co do terminów oraz dokumentów które powinny zostać złożone, co skutkowało niewypłaceniem świadczenia wychowawczego od miesiąca października 2017 r. do chwili obecnej na drugie dziecko K. W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi wskazując, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji świadczącej o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazało, że w sprawie zostały spełnione tylko dwie z czterech przesłanek do przywrócenia terminu o uzupełnienie wniosku z 19 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko K. W. I. P. złożyła 19 sierpnia 2017 r. na okres świadczeniowy 2017/2018 drogą elektroniczną, w rozumieniu art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Potwierdził to Prezydent [...] w treści postanowienia z [...] maja 2018 r. We wniosku I. P. podała imię, nazwisko, nr PESEL (str. 1, Część I, pkt 1, ppkt 1-3 wniosku), adres poczty elektronicznej – e-mail (str. 1, Część I, pkt 1, ppkt 8 wniosku). Na formularzu wniosku zawarta jest informacja, że wnioski i załączniki do wniosku składane w postaci elektronicznej za pomocą systemów, o których mowa w art. 13 ust. 5 pkt 3 ustawy podpisane przy użyciu danych obejmujących imię, nazwisko oraz numer PESEL są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym. Informacja ta wynika z art. 13 ust. 9 ustawy. Skoro zatem I. P. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego drogą elektroniczną, to wezwanie skarżącej dokonane wówczas w trybie art. 19 ust. 4 ustawy, winno nastąpić także za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a nie w formie pisemnej. Uszło uwadze organów obu instancji, że w sprawach z zakresu świadczeń wychowawczych w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kpa (art. 28 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 391 § 1 kpa doręczenie (zwykłych) pism (np. wezwań, zawiadomień) następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (w szczególności poprzez pocztę elektroniczną), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że organ jest obowiązany doręczać swe pisma stronie drogą elektroniczną, jeżeli strona uprzednio złożyła organowi tą drogą podanie w formie dokumentu elektronicznego (art. 391 § 1 pkt 1 kpa). W niniejszej sprawie ta sytuacja miała miejsce, skoro I. P. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego do Prezydenta [...] drogą elektroniczną w formie dokumentu elektronicznego. Wobec tego Prezydent [...] winien wezwać I. P. drogą elektroniczną, w trybie art. 19 ust. 4 w zw. z art. 28 ustawy i art. 391 § 1 pkt 1 kpa, do dostarczenia dokumentu potwierdzającego ustalenie na rzecz K. W. świadczenia wychowawczego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Sporządzenie wezwania w formie pisemnej (pismo z 2 października 2017 r.) i doręczenie go I. P. za pośrednictwem poczty było wadliwe i nie rodziło skutków prawnych. To samo dotyczy sporządzenia zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w formie pisemnej (pismo z [...] marca 2018 r.) i doręczenie go stronie za pośrednictwem poczty. Także i ten sposób rozpoznania wniosku był wadliwy i nie rodzi skutków prawnych. Sąd zauważa, że ustawa (w wersji obowiązującej w dacie wezwania i zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) wprowadziła dwa wyjątki, jeżeli chodzi o brak możliwości komunikowania się organu drogą elektroniczną ze stroną, która wniosła uprzednio podanie do organu tą drogą w formie dokumentu elektronicznego i nie zrezygnowała z tego trybu doręczeń. Po pierwsze – sprawa z wniosku złożonego w sposób, o którym mowa w art. 13 ust. 5 pkt 2 i 3, załatwiana była zawsze w formie pisemnej (art. 13 ust. 15 ustawy). Załatwienie sprawy (a nie rozpoznanie wniosku) następowało zaś tylko i wyłącznie poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty lub w inny sposób (art. 104 i art. 105 kpa w zw. z art. 28 ustawy). W zakresie tego pisma kwalifikowanego ustawa wyłączyła możliwość zastosowania art. 14 i art. 109 § 1 kpa (możliwość doręczenia decyzji stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej). Co istotne, powyższy reżim prawny nie dotyczył zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Tego rodzaju czynność nie załatwia sprawy indywidualnej. Załatwienie sprawy indywidualnej (sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego) następowało tylko poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). W zakresie tego zawiadomienia jako (zwykłego) pisma miał zastosowanie art. 391 § 1 kpa. Inaczej było natomiast w przypadku wydawanych w toku postępowania postanowień (art. 123 kpa). Z art. 109 § 1 (stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 391 § 1 kpa) w zw. z art. 126 kpa wynika, że to kwalifikowane pismo (postanowienie) organ doręczał stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W tym zakresie organ miał wybór w zakresie sposobu doręczenia postanowienia. Po drugie – w przypadku nieprawidłowo wypełnionego wniosku (braków formalnych samego podania, a nie braku załączników)) organ wzywał tylko i wyłącznie pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie wychowawcze do uzupełnienia lub poprawienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 19 ust. 1 ustawy). Te sytuacje wyjątkowe nie wystąpiły w niniejszej sprawie, ponieważ Prezydent [...] wzywał I. P. do złożenia dokumentu, w trybie art. 19 ust. 4 ustawy (gdzie nie było zastrzeżone wezwanie w formie pisemnej), a więc do złożenia załącznika do wniosku (innego dokumentu w rozumieniu art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy). Wobec tego należało uznać, że skoro w niniejszej sprawie I. P. nie została skutecznie wezwana do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ustalenie na rzecz K. W. świadczenia wychowawczego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, to nie miało miejsca uchybienie terminu do dokonania tej czynności. Z kolei nieskuteczność zawiadomienia skarżącej o pozostawieniu podania bez rozpoznania świadczy o tym, że postępowanie o przyznanie świadczenia wychowawczego na K. W., zainicjowane wnioskiem z 19 sierpnia 2017 r. jest nadal w toku. Trzeba też wskazać, że I. P. 3 kwietnia 2018 r. złożyła Prezydentowi [...] odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] wraz z egzemplarzem ugody w sprawie alimentów. Orzeczeniem tym sąd nadał klauzulę wykonalności (zatwierdził) ugodę zawartą [...] stycznia 2018 r. przed mediatorem pomiędzy I. P. i K. W. w sprawie alimentów płaconych na rzecz dzieci Z. W. i K. W. W takiej sytuacji Prezydent [...] winien podanie I. P. z 21 marca 2018 r. potraktować, nie jako wniosek o przywrócenie terminu do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, ale jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia załącznika do wniosku, tj. dokumentu potwierdzającego ustalenie na rzecz K. W. świadczenia wychowawczego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Skoro zaś wezwanie do złożenia powyższego załącznika i zawiadomienie o pozostawieniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego bez rozpoznania nie rodziły skutków prawnych, a skarżąca złożyła wymagane przez art. 19 ust. 4 ustawy dokumenty, to Prezydent [...] podanie I. P. z 21 marca 2018 r. powinien rozpoznać, mając na uwadze art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa, tj. wydać postanowienie o umorzeniu postępowania wpadkowego wywołanego wnioskiem o przywrócenie terminu. Wobec tego, że ani Prezydent [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegli, że zarówno czynność wezwania, jak i zawiadomienia strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania były wadliwe i przez to pozbawione skutków prawnych (brak uchybionego terminu), a I. P. w toku postępowania złożyła do akt sprawy dokument wymagany przez art. 19 ust. 4, to Sąd uznał, że odmowne postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. zostało wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 58 i art. 59 § 1 kpa, a postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa, wyda postanowienie o umorzeniu postępowania wpadkowego wywołanego wnioskiem I. P. z 23 marca 2018 r. o przywrócenie terminu. Organ I instancji będzie miał na uwadze to, że postanowienie umarzające postępowanie o przywrócenie terminu może doręczyć stronie na piśmie za pośrednictwem operatora pocztowego lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 126 kpa. Wobec tego celowe wydaje się, aby organ wpierw wyjaśnił, mając na uwadze zasady z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 kpa, w jaki sposób wskazane wyżej postanowienie winno być doręczone skarżącej. Następnie organ I instancji, w zależności od oceny okoliczności sprawy, podejmie w sprawie czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.