I SA/Wa 1710/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. E. i M. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 oraz 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. D.U. Dz.U.2017.1257), dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2015 r. znak: [...], zawieszone na wniosek M. S., M. J. H., oraz A. E. postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2015 r, znak [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z [...] lutego 2015 r. odmówił M. S., Z. H. oraz A. E. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Polski tj. w miejscowości D., gmina G., powiat [...], województwo [...]. M. S., Z. H., M. H. oraz A. E. wnieśli odwołanie od tej decyzji, które zostało przekazane przez organ do Ministra Skarbu Państwa. [...] marca 2015 r. M. S., M. H. i A. E. wnieśli o zawieszenie postępowania odwoławczego. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z 31 marca 2015 r. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił to postępowanie. [...] lutego 2017 r. Ministerstwo Skarbu Państwa w likwidacji przekazało niniejszą sprawę wg właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister ten, na podstawie wyżej przywołanych przepisów, umorzył zaskarżoną decyzję postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania strona skarżąca nie złożyła wniosku o jego podjęcie w związku z czym Minister zobligowany był do umorzenia postępowania. Wskazano przy tym, że 3 letni termin o jakim mowa w art. 98 § 2 K.p.a., liczy się od daty wydania postanowienia a nie daty doręczenia tego postanowienia stronie (p. wyrok WSA z 17.10 . 2012 r., sygn. akt I SA/WA 597/12), gdyż data początkowa musi być taka sama dla wszystkich stron postępowania. Poza tym pełnomocnik strony skarżącej odebrał ww postanowienie z pouczeniem w trybie art. 98 § 2 K.p.a. Strona nie odwołała się od tego postanowienia co oznacza, że się z nim zgodziła. W związku z brakiem po stronie zainteresowanych inicjatywy w zakresie podjęcia postępowania odwoławczego organ zobligowany był do jego umorzenia na podstawie art. 98 § 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. S. – następca prawny M. S. , A. E. i M. H.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -art. 98 § 2 K.p.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 65 § 2, 63 § 2 w zw. z 64 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie zawieszonego postępowania pomimo złożenia przez pełnomocnika stron pism z [...] maja 2017 r., [...] września 2017 r., [...] stycznia 2018 r. zawierających wniosek o podjęcie zawieszonych postępowań; -art. 98 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i § 5 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 98 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji śmierci strony J. C. poprzez brak zawieszenie postępowania z urzędu w sytuacji zaistnienia ku temu obligatoryjnych przesłanek do zawieszenie postępowania na wniosek strony; -art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 98 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji śmierci strony M. S. i nieuwzględnienie zmiany podstawy zawieszenia postępowania wobec braku możliwości zawiadomienia następców prawnych zmarłej strony; -art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; -art.3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 8 lipa 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w zw. z art. 105 § 11 w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji w której organ nie powinien umorzyć postępowania zawieszonego na wniosek strony ponieważ mogło dojść bez naruszenia prawa do skutecznego zawieszenia postępowania na wniosek w sytuacji w której wniosek o zawieszenie postępowania nie został złożony ani poparty przez następców prawnych zmarłej w 2013 r. J. C. pomimo, że jej następcy prawni powinni zostać uznani za strony toczącego się postępowania, gdyż rekompensatę za pozostawione mienie przyznaje się w całości dla wszystkich współwłaścicieli (prawo do rekompensaty stanowi jedną sprawę administracyjną); -art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej t.j. M. S.; -art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych J. C. i M. S.; -art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 i 1 ust. 1 ustawy o rekompensacie poprzez umorzenie postępowania a w konsekwencji brak przyznania prawa do rekompensaty; -art. 2, 7, 31 i 64 Konstytucji R.P: oraz Konwencji o ochronie Praw Podstawowych i Wolności oraz art. 1 protokołu do ww. Konwencji poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych tj. zasady państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, zapewnienia praw człowieka i obywatela, prawa dziedziczenia oraz zakazu ograniczenia obywatelowi praw do rekompensaty za pozostawienie mienie poza granicami obecnej Polski. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd w pełni podziela argumentację organu, że w świetle art. 98 § 1 K.p.a. organ zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego. Przepis ten jasno wskazuje, że w przypadku gdy w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, postępowanie uważa sią za wycofane. Przepis odnosi się do każdego, zawieszonego na wniosek strony, postępowania a zatem i postępowania odwoławczego. Niesporne przy tym było, że wydane zostało, na wniosek stron, postanowienie z [...] marca 2015 r. o zawieszeniu postępowania, doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej, z którym, wobec braku zażalenia strony się w pełni zgodziły nie wnosząc zażalenia. Istotne jest to, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane przez Ministra Skarbu Państwa i to do niego ewentualnie powinien zostać złożony wniosek o jego podjęcie jako organu jedynie właściwego lub jego następcy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pełnomocnik skarżących wskazał w skardze, że wniosek o podjęcie został zgłoszony pismami z [...] maja 2017 r., [...] września 2017 r., [...] stycznia 2018 r. Oceniając treść pisma z [...] maja 2017 r. sporządzonego przez pełnomocnika adw. S. B. należy stwierdzić, że dotyczy on podjęcia postępowań zawieszonych postanowieniami Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. a nie postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2015 r. Z uzasadnienia tego pisma jasno wynika, że dotyczy postępowań z wniosku J. C. zmarłej [...] listopada 2013 r. i postępowania które zostało zawieszone z uwagi na Jej śmierć. Świadczą o tym również powołane w piśmie sygnatury akt sprawy. Skierowanie wniosku do Wojewody [...] wynikał, co oczywiste z faktu, że nie zostało wydane jeszcze rozstrzygnięcie merytoryczne. Podobnie należy ocenić kolejne wskazywane przez pełnomocnika skarżących pisma z [...] września 2017r. i [...] stycznia 2018 r. Okoliczności powoływane w tym piśmie a dotyczące zwracania się przez organ do Konsulów, znajdują uzasadnienie w postępowaniu prowadzonym z wniosku ww. osoby. W skardze pełnomocnik strony skarżącej eksponuje 3 okoliczności: -konieczność zmiany przez organ podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć stron i obowiązek jego zawieszenia z urzędu; -prowadzenie postępowania z uwagi na śmierć strony, co stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności; -brak wniosku wszystkich stron na zawieszenie postępowania. W związku z tymi zarzutami należy wyjaśnić jakiego rodzaju skutki prawne wiążą się z zawieszeniem postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają prawo zawieszenie toczącego się postępowania z urzędu (np. w przypadku śmierci strony – art. 97 pkt 1 K.p.a. albo na wniosek strony - art. 98 § 1 K.p.a.). Skutkiem zawieszenia postępowania jest brak możliwości podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności procesowych poza tymi wymienionymi w art. 102 K.p.a. (czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzkiego albo powstania poważnym szkodom dla interesu społecznego). W trakcie zawieszenia postępowania z urzędu organ musi natomiast podejmować czynności mające na celu usunięcie przyczyny zawieszenia (np. ustalić spadkobierców osoby zmarłej). Natomiast w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w tym przypadku, to strona musi czuwać nad losem sprawy, tym bardziej że ma świadomość, że po upływie 3 lat od daty zawieszenia, będzie ono umorzone. W niniejszej sprawie strony w postanowieniu z [...] marca 2015 r. zostały pouczone o treści art. 98 § 2 K.p.a. a poza tym reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika – który taką wiedzę musi posiadać. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w przypadku gdy doszło do zawieszenia postępowania na wniosek, organ w pierwszej kolejności miał obowiązek oceny czy w sposób prawidłowy i w terminie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. To bowiem strona w tym wypadku jest dysponentem postępowania w tym sensie, że decyduje o tym czy chce aby ono się toczyło. Brak inicjatywy strony w tym zakresie w przewidzianym w art. 98 § 2 K.p.a. terminie musi zawsze skutkować umorzeniem postępowania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących konieczności zmiany przez organ podstawy prawnej zawieszenia, zdaniem Sądu, taka zmiana mogłałby nastąpić gdyby postępowanie zostało uprzednio podjęte z wniosku strony. Dopiero bowiem wtedy organ mógłby podjąć dalsze czynność merytoryczne w sprawie. W tym wypadku inicjatywa nie należy do organu. Inaczej doszłoby do sytuacji w której organ wbrew woli strony podjąłby czynności w sprawie – co stanowiłoby obejście art. 102 K.p.a. Czyni to niezasadnym zarzuty dotyczące konieczności zmiany przez organ podstawy zawieszenia postępowania (tiret 2, 3 skargi). Konsekwencją braku możliwości podejmowania przez organ czynności w trakcie zawieszenia postępowania, jest brak podstaw do podzielenia zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 107 § 3 K.p.a. (tiret 4 skargi). Organ w sposób prawidłowy ocenił zebrane w sprawie dowody i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak wniosku od uprawnionego podmiotu. Co prawda w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do wskazywanych w skardze pism strony mających uzasadniać podjęcie postępowania to nie było takiej potrzeby ponieważ pisma te dotyczyły innych postępowań i skierowane było do innego podmiotu. Wskazać, należy, że jak wynika z akt sprawy organ rozdzielił postępowania w zależności od położenia pozostawionej nieruchomości których wniosek dotyczył i wyłączył do odrębnego postępowania sprawy z wniosku J. C.. Zawiadomieniem z [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] poinformował Ministerstwo Skarbu Państwa o rozdzieleniu spraw. Pismo to zostało skierowane także do adw. S. B. (dowód doręczenia k 34 akt adm.). Z pisma tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowania o nr powołanych w piśmie pełnomocnika o podjęcie zawieszonego postępowania z [...] maja 2017 r. dotyczą tych z wniosku J. C. ([...],[...],[...],[...]). Niezrozumiałymi są zarzuty zawarte w tiret 5 skargi, które sprowadzają się do kwestionowania treści i podstawy prawnej wydania ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skoro strona nie zgadzała się z jego treścią mogła nie tylko zastosować tryb jego wzruszenia (zażalenie) ale i wnieść o podjęcie postępowania nie wskazując nawet przyczyny. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sytuacji w której strona wniosła o zawieszenie postępowania wniosek o jego podjęcie nie musi być w ogóle umotywowany. Decyduje tu wyłącznie wola strony zainteresowanej. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu kiedy jego podjęcie zależne jest od tego czy wskazano następców prawnych zmarłej strony (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.), przedstawiciela ustawowego strony (art. 97 § 1 pkt 2 K.p.a.) czy wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstępnej (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia następców prawnych J. C. – sprawy z Jej udziałem zostały wyłączone do odrębnego postępowania administracyjnego i choćby z tego powodu okoliczności te nie mają znaczenia w tej sprawie. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 10 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej i prowadzenie postępowania bez Jej następców prawnych. Wniosek o zawieszenie postępowania został zgłoszony m.in. przez M. S., która zmarła [...] kwietnia 2018r. Decyzja o umorzeniu postępowania została co prawda wydana [...] czerwca 2018 r. jednakże potwierdza ona wyłącznie skutek procesowy wycofania odwołania z upływem 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. ([...] marca 2018 r.). Biorąc pod uwagę deklaratoryjny charakter rozstrzygnięcia organu, Zdaniem Sądu, wada ta nie powoduje tak daleko idących skutków, że należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ i tak zobligowany byłby do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na upływ 3 lat od daty zawieszenia postępowania i brak inicjatywy strony w jego podjęciu w trakcie biegu terminu zawieszenia. Nawiasem mówiąc skarga M. S. postanowieniem z [...] listopada 2018 r. została prawomocnie odrzucona z uwagi na nie usunięcie braków skargi (k 44 akt administracyjnych). Nie podlegają ocenie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Konstytucji R.P. i Konwencji o ochronie Praw podstawowych i wolności w aspekcie pozbawienia strony prawa do rekompensaty. (tiret 5, 9, 10), ponieważ decyzja ma charakter wyłącznie procesowy. Organ nie miał w tym wypadku żadnej kompetencji do oceny czy odmowa przyznania rekompensaty była zasadna czy też nie. Oceniał jedynie przesłanki formalne związane z możliwością dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego. Organ w uzasadnieniu wskazał przyczyny dla których umorzył postępowanie wskazując brak woli strony na jego dalsze prowadzenie. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.