I SA/Wa 1712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za udział w nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] - obie w częściach ustalających odszkodowanie za udział w nieruchomości położonej w G.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [....] na odcinku obwodnicy [...], prawa własności udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w G., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł, terminu jego wypłaty oraz terminu wydania nieruchomości – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister Budownictwa podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej nr [...] (obwodnica G.) na wskazanym odcinku z budową dróg dojazdowych, obiektów inżynieryjnych, przebudową skrzyżowań dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz przebudową infrastruktury technicznej. Pismem z dnia 23 września 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. złożyła M. K. ofertę zawarcia umowy nabycia udziału [...] w opisanej wyżej nieruchomości. Skarżąca nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż udziału w przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...[ lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy G., prawa własności udziału [...] części nieruchomości położonej w G., oznaczonej numerami działek wyżej wymienionymi, należących do M. K. oraz ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2006 r. odszkodowanie w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie decyzji ostatecznej stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ powołał się na przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznycznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kilkakrotnie składał M. K. ofertę kupna przedmiotowego udziału w nieruchomości. Ostateczną pisemną ofertę Dyrektor złożył w dniu 23 listopada 2005 r. na kwotę [...] zł, jednak M. K. nie wyraziła zgody na podpisanie proponowanych warunków. Wnioskiem z dnia 31 marca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do w/w nieruchomości. Wojewoda stosownie do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy pismem z dnia 6 kwietnia 2006 r. wyznaczył stronie termin do zawarcia umowy kupna – sprzedaży informując, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało prawidłowo. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 20 czerwca 2006 r. Strony złożyły wyjaśnienia ustnie do protokołu oraz zostały zapoznane z zebranym materiałem dowodowym. M. K. zobowiązała się do dostarczenia do 31 lipca 2006 r. operatu szacunkowego, jednakże w piśmie z dnia 14 września 2006 r. stwierdziła, że takiego operatu nie dostarczy. Minister podał, że na zlecenie Wojewody [...] rzeczoznawca majątkowy wykonał stosowny operat szacunkowy na dzień [...] listopada 2006 r. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego Minister Budownictwa stwierdził, iż odpowiada on wymaganiom określonym w przepisach. Autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych i znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto badanie trendu czasowego nie wykazało w tym rejonie tendencji wzrostowej na rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza transakcji sprzedaży została objęta okresem od [...] kwartału 2005 r. do [...] kwartału 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, czy też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. Zarzut strony, że powyższy operat szacunkowy wskazuje mniejszą kwotę nieruchomości, niż operat szacunkowy z dnia [...] września 2005 r. nie podlega w ocenie organu odwoławczego rozpoznaniu, ponieważ operat z 2005 r. utracił swoją ważność, przy czym operat ten wykonywany na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest dowodem w wywłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym. Organ jest zobowiązany zlecić wykonanie takiego operatu na potrzeby każdego postępowania wywłaszczeniowego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Skargę na decyzje Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. podnosząc, że decyzja organu odwoławczego w części dotyczącej ustalenia odszkodowania narusza przepisy art. 7, 77 i 80 Kpa w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż budzą jej wątpliwości nieścisłości dotyczące operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2006 r., którego wartość dowodową oceniają organy administracji. W przekonaniu skarżącej organy nie zebrały i nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego przez co doszło do naruszenia przepisów Kpa. Operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2006 r. zaniżył, w jej ocenie, wartość rynkową nieruchomości, wpływając tym samym na zaniżenie należnego jej odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt 2031/07 oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartości nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Z kolei art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyborem właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jego zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sąd podkreślił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa, czemu organ uczynił zadość. Subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego sporządzeniu, ani o jego wadliwości, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła takiego operatu szacunkowego. W skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez M. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował prawidłowość dokonania zarówno przez organy orzekające w niniejszej sprawie jak i Sąd I instancji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w przedmiotowej sprawie. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Sąd II instancji uznał, iż operat będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania na kwotę [...] zł nie określa warunków zawarcia porównywalnych transakcji, nie określa poziomu cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. W operacie szacunkowym brakuje również źródła danych o nieruchomościach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie pozwalały na oddalenie skargi, biorąc pod uwagę czynione przez skarżącą zarzuty i opisane wyżej uchybienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego operat szacunkowy z dnia [...] września 2005 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G. stanowił jeden z dowodów w sprawie, a ustalona w nim wartość nieruchomości winna być wzięta pod uwagę przy ocenie kolejnego operatu szacunkowego, pomimo iż, utracił on ważność. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wszystkie wątpliwości i niejednoznaczności które podnoszone były na etapie postępowania administracyjnego, muszą być właściwe i jednoznacznie wyjaśnione i zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy, bądź odwołanie się do konkretnych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy, a jeśli to niemożliwe zaskarżony akt powinien być uchylony w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Ponadto Sąd II instancji uznał, iż uzasadnienie Sądu I instancji nie przekonuje stron i Sądu wyższej instancji o słuszności podjętego wyroku i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca decyzja w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszają przepisy prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jego zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie będącym podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomość podobną, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się z względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy zastosowaniu metody porównywania parami, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach zawarte w szczególności w księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169, planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz pozwoleniach na budowę, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym ich źródła danych o nieruchomościach. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe, oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładanie należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego dla sporządzenia którego wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jednakże z dużą ostrożnością. Należy podkreślić, iż rzeczoznawca dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak, jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 Kpa. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże należy oczekiwać, że operat szacunkowy, w oparciu o który zostanie przyznane stronie stosowne odszkodowanie, zostanie sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych dla których praw on dotyczy. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, w oparciu o który przyznane zostało odszkodowanie należy stwierdzić, iż operat nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, a zatem wysokości przyznanego odszkodowania. Przede wszystkim zaś, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny operat nie określa warunków zawarcia porównywalnych transakcji, poziom cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jak również źródeł danych o nieruchomościach. Zdaniem Sądu organ administracji nie sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i nie skontrolował nieprawidłowości jego rozumowania. Nie wziął również pod uwagę operatu szacunkowego z dnia [...] września 2005 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G., który to operat pomimo utraty ważności stanowił dowód w sprawie. Tym bardziej, iż wskazywał on wyższą wartość wywłaszczonej nieruchomości niż operat stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Stwierdzenie powyższych uchybień oraz naruszenie przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc zaś pod uwagę, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest już nieważny i nie może stanowić dowodu w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu, z obrotu prawnego została także wyeliminowana decyzja organu I instancji. W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zleci wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości. Następnie mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w niniejszym orzeczeniu, dokona prawidłowej oceny sporządzonego operatu, a swoje ustalenia wyczerpująco umotywuje w sporządzonym, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.