I SA/Wa 1716/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J.D. i M.W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J.D. i M.W. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku J. D. i M. W. - wspólników spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą [...] s.c. w M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w O. działkami nr [...] położonymi w M. W uzasadnieniu Minister podał, że Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w M. i oznaczonego jako działki nr [...] oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1995 r. nabyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w M. Prawa te były przedmiotem dalszego obrotu, a obecnie nabywcą tych praw jest S. S. Pismem z dnia 15 maja 2001 r. [...] s.c. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2001 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, wskazując na brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA. Minister Budownictwa podał również, że skarga na decyzje organu centralnego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 2804/01 z dnia 23 września 2003 r., w którym Sąd podzielił pogląd organu o braku interesu prawnego spółki cywilnej [...] w M. w rozumieniu art. 28 KPA, wobec braku tytułu prawnorzeczowego do gruntu i do budynków. Z ustaleń Ministra Budownictwa wynika, że po wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienił się stan prawny w odniesieniu do wnioskodawcy. [...] w M. s.c. nadal nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości lub jej części, a nadesłany wyrok Sądu Apelacyjnego w G. sygn. akt I [...] z dnia [...] września 2005 r. zmieniający wyrok Sądu Okręgowego w E. z dnia [...] czerwca 2004 r. i oddalający powództwo nie dotyczy ustanowienia prawa własności nieruchomości, lecz dotyczy sprawy przywrócenia spółce posiadania pomieszczeń oraz urządzeń turbin, nastawni i jazu. Organ stwierdził również, że wyremontowanie urządzeń elektrowni wodnej oraz sprawa związana z brakiem pozytywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r.), co do demontażu urządzeń zamontowanych w budynku młyna nie jest okolicznością wskazującą w niniejszej sprawie na interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA. Interes ten nie wynika też z faktycznego korzystania z części nieruchomości. Oznacza to, że wnioskodawcom nie przysługuje legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. D., M. W. – [...] Spółka Cywilna w M. zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 28 KPA poprzez uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania; 2) art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W skardze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, lub ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania i nakazania organowi administracji publicznej wszczęcia żądanego postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że mają interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ są właścicielami urządzeń posadowionych na gruncie którego dotyczy wadliwa decyzja, a decyzja organ ochrony konserwatorskiej uniemożliwia im zdemontowanie tych urządzeń. Podali również, że ich sytuacja prawna podobna jest do najemców garaży, którym służy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie, wynikające z art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem J. D. i M. W., decyzja uwłaszczeniowa uniemożliwia skarżącym nabycie prawa użytkowania wieczystego i w sposób rażący narusza ich prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/06 oddalił skargę J. D. i M. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna, z uwagi na to, iż kwestionowana decyzja nie naruszała prawa. Sąd zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2804/01 stwierdził, że "skarżąca Spółka nie wykazała żadnego tytułu prawnorzeczowego do gruntu. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organ uznał, że [...] w M. nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości, a wyremontowanie urządzeń elektrowni wodnej oraz brak pozytywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie demontażu urządzeń zamontowanych w budynku młyna, nie wskazuje na interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA. Sąd podzielił również stanowisko organu, że interes prawny nie wynika z faktycznego korzystania z części nieruchomości i stwierdził, że strona skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1207/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/06 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, w treści swego uzasadnienia oparł się na rozstrzygnięciu i uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2804/01, zgodnie z którym skarżąca Spółka nie wykazała żadnego tytułu prawnorzeczowego do gruntu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena ta wiązała w sprawie zarówno Sąd jak i organ administracyjny. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako zgodne z przyjętą w nim oceną prawną są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że [...] w M. nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości, a wyremontowanie urządzeń elektrowni wodnej oraz brak pozytywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie demontażu urządzeń zamontowanych w budynku młyna, nie wskazują na interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA. NSA uznał, że z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. NSA zauważył, że skarżąca Spółka jest przedsiębiorstwem, zaś urządzenia wchodzące w jego skład - turbiny - służą do odprowadzania energii elektrycznej. Generalną zasadą jest, że część składowa nieruchomości nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W myśl jednak art. 49 § 1 KC. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jak wynika z pisma Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 sierpnia 2004 r. urządzenia, które nabyła skarżąca Spółka nie figurowały w arkuszu spisu z natury w oparciu, o który nastąpiło przekazanie - przejęcie Przedsiębiorstwa [...] w M. Dodatkowo, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r. stwierdzała między innymi nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo [...] w O. nieodpłatnie prawa własności urządzeń znajdujących się na uwłaszczonym gruncie. Z uzasadnienie decyzji nie wynika jednak jakie to urządzenia organ miał na myśli. Żaden inny dokument nie precyzuje również tych informacji. Z tak skonstruowanej decyzji można także wywieść interes strony skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ w dacie jej wydania skarżąca Spółka była już właścicielem wspomnianych powyżej turbin. Uznać zatem należało, że przy uwłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie były brane pod uwagę interesy skarżącej Spółki. Urządzenia, które nabyła skarżąca nie stanowią części składowej nieruchomości ponieważ są urządzeniami wchodzącymi w skład przedsiębiorstwa. Mając jeszcze na względzie stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uniemożliwiające skarżącej Spółce demontaż nabytych przez nią na własność urządzeń, uznać trzeba było istnienie po jej stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. NSA stwierdzi zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skargi opartych na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tych okolicznościach NSA zgodził z pełnomocnikiem skarżącej Spółki, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej Ppsa, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W dalszej kolejności NSA zauważył, związanie oceną prawną, o jakim mowa w art. 99 ustawy wprowadzającej, ma swoje granice. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął zaś pod uwagę, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, iż merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia - wszczętego na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 99 ustawy wprowadzającej Sąd ten uznał za zasadny. W ocenie NSA zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W Uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą Spółkę w skardze, a mających istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu Sądu nie powołał się na argumenty, które są przekonywujące i trafne w danych okolicznościach, tak aby strona była przeświadczona, że Sąd rozpoznający jej sprawę jest przekonany o słuszności swego rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać, że uzasadnienie Sądu jest jasne oraz zwięzłe, stanowiące konsekwentną i logiczną całość. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić istnienie po stronie skarżącej interesu do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 153 w związku z art. 193 Ppsa Sąd administracyjny pierwszej instancji - którego wyrok został uchylony, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania - związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego trybu postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1207/07, skarżąca Spółka jest przedsiębiorstwem, zaś urządzenia wchodzące w jego skład - turbiny - służą do odprowadzania energii elektrycznej i zgodnie z art. 49 § 1 KC nie należą do części składowych gruntu stanowiącego przedmiot uwłaszczenia, ponieważ wchodzą w skład tegoż przedsiębiorstwa. Sąd zauważył, że z pisma Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 sierpnia 2004 r. wynika, iż urządzenia, które nabyła skarżąca Spółka nie figurowały w arkuszu spisu z natury w oparciu, o który nastąpiło przekazanie - przejęcie Przedsiębiorstwa [...] w M. Dodatkowo, z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 1992 r. nie wynika jakie to urządzenia nabyło z mocy prawa Przedsiębiorstwo [...] w O., a żaden inny dokument nie precyzuje tych informacji. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że z tak skonstruowanej decyzji można wywieść interes strony skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ w dacie jej wydania skarżąca Spółka była już właścicielem turbin. W ocenie NSA, przy uwłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie były więc brane pod uwagę interesy skarżącej Spółki. Zdaniem NSA, o istnieniu po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej świadczy też stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uniemożliwiające skarżącej Spółce demontaż nabytych przez nią na własność urządzeń. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić istnienie po stronie skarżącej interesu do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Kierując się zaprezentowanym wyżej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę J. D. i M. W. - wspólników spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą [...] s.c. w M. należało uwzględnić, ponieważ decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] maja 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 28 i art. 157 § 3 KPA (zaskarżona decyzja dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 KPA) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury winien zatem zastosować się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 18 września 2008 r. i wszcząć, na wniosek skarżących, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody O. z dnia [...] marca 1992 r., a w dalszej kolejności dokonać oceny legalności kwestionowanej decyzji zgodnie z treścią art. 156 KPA, mając na uwadze podnoszone w sprawie przez skarżących argumenty merytoryczne, świadczące – ich zdaniem - o kwalifikowanej wadliwości tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).