I SA/Wa 1716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun Kulik Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. (dalej również jako decyzja komunalizacyjna) wystąpił C. G. [...]. We wniosku podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna) Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, a więc także i Gmina K. nie mogła jej nabyć w trybie art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Na poparcie swoich twierdzeń załączył postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że Skarb Państwa stał się jedynym spadkobiercą J. G. i F. G., byłych właścicieli nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. było podstawą ustalenia tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.). Jednakże postanowienie to zostało następnie zmienione w części postanowieniem Sądu Rejonowego K. z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], w efekcie której to zmiany spadek: - po J. G. nabyli: żona F. G. oraz dzieci: Z. H., S. G., M. G., A. G., A. T.; - po F. G. nabyli: dzieci – Z. H., S. G., M. G., A. T. oraz wnuki: J. G., W. G. i C. G. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca nie dołączył postanowień (poświadczeń dziedziczenia) o stwierdzeniu nabycia spadku po dzieciach J. i F. G. W piśmie z dnia 1 marca 2011 r. wnioskodawca poinformował jedynie, że aktualnie prowadzone są przed Sądem Rejonowym K. postępowania w sprawie nabycia spadku po dzieciach J. i F. G. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu (lub poświadczenia dziedziczenia) o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. H., S. G., M. G., A. G., A. T. W uzasadnieniu Minister wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest m. in. osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. W przypadku śmierci strony w jej miejsce wchodzą następcy prawni. Wobec treści wskazanych wyżej postanowień Sądu Rejonowego K. stronami niniejszego postępowania są aktualnie spadkobiercy dzieci byłych właścicieli. Należy zatem uznać, iż rozstrzygnięcie sądu w sprawie stwierdzenia praw spadkowych po dzieciach J. i F. G., tj. po Z. H., S. G., M. G., A. G., A. T. jest zagadnieniem prejudycjalnym dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., gdyż organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania, a przede wszystkim ustalenia osób będących stronami. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeśli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego stanowi, iż domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, co w niniejszej sprawie nie zostało udokumentowane. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika wnioskodawcy o wydanie częściowego rozstrzygnięcia odnośnie części nieruchomości, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie udziału w wysokości 1/8 części przedmiotowej nieruchomości, przypadających J. G., W. G. i C. G., będących jednymi ze spadkobierców F. G., Minister stwierdził, że nie jest to możliwe, gdyż wymienionym udziałom nie odpowiada geodezyjnie wyodrębniona część powierzchni działki objętej decyzja komunalizacyjną. Ponadto J. G., W. G. i C. G. są dziećmi A. G., któremu również przysługiwało prawo do spadku po J. G. W piśmie z dnia 1 marca 2011 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że J. G., W. G. i C. G. są następcami prawnymi A. G., a zatem ich udział, po orzeczeniu sądu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku, ulegnie powiększeniu. Podkreślić również należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest uprawniony do określania udziałów w nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania nieważnościowego (postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r.) co do udziału 1/8 wystąpił C. G., domagając się uchylenia postanowienia o zawieszeniu w tej części i w konsekwencji częściowego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w zakresie udziału 1/8, który w części przypada wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu jedynie do niektórych udziałów w nieruchomości i dodał, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie stanu faktycznego spornej nieruchomości objętej komunalizacją, tj. rozstrzygnięcie, czy działka nr [...] o pow. [...] ha w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (czyli w dniu 27 maja 1990 r.) była własnością Skarbu Państwa, czy też należała do osób fizycznych, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. W związku z tym, że organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania, a przede wszystkim ustalenia kręgu stron postępowania, niezbędne jest przedłożenie postanowień spadkowych, celem kontynuacji postępowania nadzorczego. Do dnia dzisiejszego wnioskodawca tego postępowania nie przesłał do organu wymaganych dokumentów, dlatego też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowił utrzymać w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zastosowanie także w zakresie zawieszenia postępowania odnośnie udziałów nabytych przez J. G., W. G. oraz C. G., 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 104 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki dla wydania decyzji częściowej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w stosunku do udziałów nabytych przez J. G., W. G. oraz C. G. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odnoszącej się do udziałów: J. G., W. G. oraz C. G., tj. w zakresie udziału we współwłasności nieruchomości w łącznej wysokości 1/8 części. W uzasadnieniu skarżący podał, że wbrew zapatrywaniu organu sprawa niniejsza nadaje się do częściowego rozstrzygnięcia, a to w zakresie udziałów w nieruchomości nabytych w drodze dziedziczenia przez J. G., W. G. oraz C. G. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r. (I OSK 755/08) podkreślono, że "przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości. Komunalizacji z mocy prawa podlega mienie, a więc bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie, w przypadku gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie". Pod pojęciem mienie mieści się zaś nie tylko własność, ale także udział we współwłasności nieruchomości. Skoro art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi jedynie o komunalizacji "mienia" (nie zaś tylko "własności" nieruchomości), a ponadto nie wprowadza żadnych innych przesłanek dookreślających bądź modyfikujących przedmiot podlegający komunalizacji, nie można w drodze interpretacji tego przepisu uznawać, iż przedmiotem tym jest coś innego niż prawa mieszczące się pod pojęcie "mienie" zgodnie z przepisami prawa cywilnego. "Mienie" zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego to "własność i inne prawa majątkowe". Jeśli więc ustawodawca przewidział komunalizację udziałów we współwłasności, nie wprowadzając przy tym żadnych dodatkowych obostrzeń, nie można twierdzić, że stwierdzenie nieważności takiej komunalizacji może sic odnosić już tylko i wyłącznie do "całej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym", nie zaś udziałów we współwłasności, które tak jak w niniejszym stanie faktycznym stanowiły w istocie przedmiot wadliwego oddziaływania organów wykonawczych państwa. Ponadto częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, chociaż expressis verbis nie zostało ujęte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jest jednoznacznie przyjmowane przez doktrynę prawa, jak i orzecznictwo, co słusznie podkreślił sam Minister. Wobec oczywistego braku przesłanek do zawieszenia postępowania co do udziałów: J. G., W. G. oraz C. G., zwłaszcza w świetle zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, szybkości i prostoty postępowania oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli, wydane przez organ postanowienie o zawieszeniu postępowania w tym zakresie stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone postanowienie, mimo że częściowo niewłaściwie uzasadnione, w ostateczności odpowiada prawu. W doktrynie i orzecznictwie od wielu lat nie jest już sporne, że kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo – por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991/1/7). Podkreśla się jednak, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Jeśli poddana kontroli nadzorczej decyzja nie składa się z kilku "decyzji częściowych", jak określono to wyżej, to praktyka orzecznicza pokazuje, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy ze względu na jej przedmiot wystąpiło rozdzielenie właściwości organów wyższego stopnia (art. 157 § 1 K.p.a.). W szczególności dotyczy to nieruchomości, które na podstawie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym stały się publicznymi przed 1990 r., a obecnie częściowo są mieniem samorządu, a częściowo Skarbu Państwa, i w zależności od tego kształtuje się właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności (np. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli, w trybie art. 7 dekretu "o gruntach [...]", jeśli właścicielem nieruchomości są obecnie w częściach różne podmioty publiczne). Niewątpliwe natomiast jest – jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 3/02 (OSNP 2004/4/56; LEX nr 78508) – że "Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym". W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wprawdzie udział w spadku po byłych właścicielach nieruchomości (J. G. i F. G.), skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., w wysokości 1/8 można przypisać do skarżącego C. G. i dwóch innych osób: J. G. i W. G. – to jednak nieruchomość może mieć (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej) więcej współwłaścicieli, których prawa do nieruchomości są wspólne (choć w nieustalonych jeszcze udziałach dla innych spadkobierców, wymienionych w zaskarżonym postanowieniu). Przy czym nie występuje taka sytuacja, że tylko w stosunku do udziałów w wysokości 1/8, które można przypisać konkretnym już osobom, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w stosunku do innych spadkobierców już nie. Podany wyżej stan faktyczny i treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wskazują na to, że jeśli zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności (czego sąd z oczywistych względów w tym postępowaniu przesądzić nie może), to dotyczą one wszystkich spadkobierców. Relewantność pozycji prawnej wszystkich spadkobierców J. G. i F. G. jest w tej sytuacji oczywista, gdyż wstępują oni w te same prawa (choć w różnych udziałach), które przysługiwały spadkodawcom (art. 922 § 1 K.c.). Skoro tak, to nie tylko "ta część" decyzji komunalizacyjnej (w odniesieniu do udziałów 1/8 w nieruchomości) zawiera wadę wskazywaną jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej tylko w żądanej przez skarżącego części (co do udziału 1/8) zrodziłoby wątpliwość, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie, z uwagi na zasadę res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Dopóki więc sytuacja prawna wszystkich spadkobierców J. G. i F. G., z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 K.c.), jest taka sama, nie można kwestii stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli skomunalizowanej nieruchomości. Ustalenie więc praw do spadku i wysokości udziałów po osobach wskazanych w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. jest w takiej sytuacji zagadnieniem prejudycjalnym, a skoro tak, to zawieszenie postępowania nadzorczego (utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r.), ma podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.