I SA/Wa 1716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. A., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 516,60 (pięćset szesnaście 60/100) złotych, w tym: tytułem opłaty za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem opłaty za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 96,60 (dziewięćdziesiąt sześć 60/100) złotych. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W., nr [...], odmówił przyznania P. P. zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. wskazując, że w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 15 grudnia 2010 r. ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [...] zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania także ustalono, że w okresie od lipca do grudnia 2010 r. skarżącej przyznano pomoc finansową w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie [...] zł przeznaczonej na: zakup żywności, dofinansowanie do zakupu leków, zamka do drzwi, materaca, karty telefonicznej, obuwia zimowego i kurtki zimowej, kosztów leczenia i rehabilitacji oraz opłacenia zadłużenia w opłatach za energię elektryczną. Ponadto w listopadzie przyznano jej zasiłek celowy w wysokości [...] zł na opłacenie turnusu rehabilitacyjnego. Organ podał, że w toku postępowania wnioskodawczyni, pomimo stosownych wezwań, nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego uzasadniającego konieczność długotrwałego leczenia/rehabilitacji poza świadczeniami finansowanymi ze środków NFZ oraz braku możliwości zapewnienia tych świadczeń w ramach NFZ. W związku z powyższym, zdaniem organu, P. P. nie wykazała, że leczenie w ramach NFZ jest dla niej niewystarczające, a podjęcie leczenia poza funduszem jest w jej przypadku niezbędną potrzebą życiową. Na skutek wniesionego przez P. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podnosił, że przyznanie pomocy w niniejszym zakresie miało charakter uznaniowy. Nie każdy zatem potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wnioskodawczyni otrzymuje bowiem stałe, bardzo wysokie wsparcie finansowe, na co sama wskazała w odwołaniu. Ponadto - zdaniem organu - świadczenia medyczne, w tym rehabilitacja, przysługujące chorym niepełnosprawnym w ramach świadczeń z NFZ z całą pewnością umożliwiają życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczekiwanie zatem, że ze świadczeń pomocy społecznej opłacane będą dodatkowe, świadczone poza NFZ, nawet zalecane masaże, czy inne zajęcia, świadczą o nadmiernych żądaniach i oczekiwaniach odwołującej się. Kolegium stwierdziło również, że w grudniu 2010 r. P. P. domagała się przyznania zasiłków na łączną kwotę [...] zł. Rozpatrując w/w wnioski organ przyznał zasiłki celowe na zakup: żywności – [...] zł, leków – [...] zł, odzieży i obuwia – [...] zł. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. P. podnosiła, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły jej indywidualną sytuację zdrowotną, jako osoby niepełnosprawnej, z rozwijającym się zespołem pourazowym i [...]. Nie wzięły też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej i niemożności podjęcia przez nią pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania wniesionej przez P. P. skargi, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1273/11) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Uchylając decyzje Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki podnosił, że organy obu instancji wydały kwestionowane przez skarżącą decyzje z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Sąd podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość – zdaniem Sądu - nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, Kolegium było w niniejszym przypadku zobowiązane sprawdzić, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. Zdaniem Sądu, możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie miał bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać P. P. aby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. Organy powinny wykazać zatem jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. W niniejszej sprawie organy skoncentrowały się jedynie na wysokości świadczeń uprzednio przyznanych skarżącej oraz na kwestii, czy leczenie/rehabilitacja, o pokrycie kosztów których wystąpiła P. P., stanowi w jej przypadku niezbędną potrzebę życiową. Sąd uznał przy tym, że organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zarzucił również organom, że wydane przez nie decyzje nie spełniały wymogów określonych w art. 107 k.p.a. (obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji). Powyższe uchybienia uniemożliwiły sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod kątem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciło mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) tj.: 1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2009 r. Nr 175 poz.1362 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że organ w rozstrzyganiu wniosku o przyznanie zasiłku celowego ma obowiązek zawsze kierować się wysokością posiadanych środków oraz ustalać, ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało także wtedy, gdy organ stwierdził, że potrzeby osoby wnioskującej o przyznanie pomocy nie odpowiadają celom i nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej oraz znacznie przekraczają żądania, które można uznać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; 2. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz.1362 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że organ ma obowiązek w rozstrzyganiu wniosku o przyznanie zasiłku celowego zawsze kierować się wysokością posiadanych środków oraz badać ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało także w sytuacji, gdy organ ustalił, że potrzeba zgłoszona przez beneficjenta pomocy społecznej nie jest niezbędną potrzebą życiową. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec wskazanych przez organy I i II instancji przesłanek wydanego orzeczenia, że rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji było sprawdzenie, czy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy na wskazany przez skarżącą cel oraz stwierdzenie przez Sąd, że niedokonanie powyższych ustaleń naruszało wyżej wskazane przepisy k.p.a. i miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że stanowiło podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem - w ocenie Kolegium - decyzji. Wskazując na powyższe, podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wywodziła, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezpodstawne. Wskazane przez Kolegium art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nakazują przyznawać zasiłki celowe w wysokości zaspokajającej niezbędne potrzeby życiowe i pozwalającej na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy te nie zwalniają organów przyznających zasiłki celowe z wszechstronnego uzasadnienia decyzji dotyczących takich zasiłków, w tym w szczególności uzasadniania decyzji odmawiających ich przyznania. Uchylone decyzje – zdaniem P. P. - nie zawierały uzasadnienia pozwalającego na ocenę, czy odmowa przyznania stronie skarżącej zasiłków w żądanej wysokości była faktycznie działaniem uzasadnionym. Ocena taka byłaby możliwa po wykazaniu, że organ decydujący o przyznaniu zasiłków nie dysponuje środkami na ich przyznanie ze względu na potrzeby innych osób ubiegających się o podobne zasiłki. Wskazane zatem uchybienia były wystarczająca podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o "art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 627/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1273/11 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że organy rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego, o który mowa w ostatnim z powołanych wyżej przepisów, zobligowane były wziąć pod uwagę wysokość posiadanych w swoim budżecie środków na ten cel oraz liczbę beneficjentów, którzy korzystają z tej formy pomocy, również w sytuacji gdy ustalono, że tego rodzaju pomoc nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej wnioskodawczyni, a w konsekwencji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy zobligowany były ustalić wskazane wyżej okoliczności. Zdaniem NSA z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 1 nie wynika bowiem, że organ I instancji jest zobligowany ustalić oraz zawrzeć w uzasadnieniu decyzji danych dotyczących własnych możliwości finansowych – a w przypadku organu nadrzędnego możliwości finansowych organu I instancji - oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Nie można w związku z tym wymagać od organów obligatoryjnego uwzględniania pozaustawowych kryteriów, w sytuacji, gdy nie mają one dla rozstrzygnięcia jakiegokolwiek znaczenia. NSA stwierdził, że w sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do ustalenia, że wskazany przez stronę cel, na jaki domagała się przyznania pomocy w formie zasiłku celowego tj. pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacji poza ramami świadczeń z NFZ, nie był niezbędną potrzebą życiową P. P. NSA podał, że w analizowanej sprawie organ - na podstawie zebranych w sprawie dowodów - nie uwzględnił wniosku strony z uwagi na nieprzedstawienie przez nią, pomimo wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązku, zaświadczeń lekarskich potwierdzających, że korzystanie z dodatkowych świadczeń poza przyznanymi jej w ramach świadczeń NFZ, miało charakter niezbędnej potrzeby bytowej. W niniejszym zatem wypadku wskazywanie danych o posiadanych przez organ środkach finansowych oraz liczbie beneficjentów udzielanej przez niego pomocy – w sytuacji, gdy ustalono, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skoro wnioskodawczyni w żadnym zakresie nie wykazała – choć była do tego wzywana – że zabiegi leczniczo-rehabilitacyjne, o których refundację wnioskowała, nie stanowiły takiej potrzeby, zasadnym było uznanie, że nieudzielenie jej pomocy w tym zakresie było uzasadnione. W ocenie NSA, stanowisko Prezydenta, zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało zatem w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. NSA uznał zatem, że Sąd Wojewódzki w konsekwencji bezzasadnie uznał, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy te wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem NSA, uchylenie decyzji Prezydenta i Kolegium – z uwagi na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego - było nieprawidłowe. Nie uzasadniało zatem oparcia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. NSA zalecił sądowi administracyjnemu pierwszej instancji, aby przy ponownym zatem rozpoznaniu przedmiotowej sprawy uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Trzeba zacząć od tego, że na mocy art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu niniejsza sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 627/12 w niniejszej sprawie P. P. nie spełniała kryteriów do przyznania zasiłku celowego. NSA zwrócił uwagę, że skarżąca, mimo wezwania przez organ, nie przedstawiła zaświadczeń lekarskich potwierdzających, że korzystanie z dodatkowych świadczeń leczniczo –rehabilitacyjnych poza przyznanymi jej w ramach świadczeń NFZ, miało charakter niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. NSA wskazał też, że stanowisko Prezydenta W. odmownie załatwiające wniosek P. P., zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 tej ustawy. NSA uznał też, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem NSA organy wydały prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. NSA stwierdził, że wskazane decyzje zawierały uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nie naruszają prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącej orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).