I SA/Wa 1717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 516,60 (pięćset szesnaście 60/100) złotych, w tym: tytułem opłaty za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem opłaty za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 96,60 (dziewięćdziesiąt sześć 60/100) złotych. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezydent W. przyznał P. P. zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne i wskazał, że wnioskiem z dnia 14 stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła o pomoc na leki i leczenie w kwocie [...] zł. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [...] zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2011 r. potwierdza, że z powodu schorzeń kręgosłupa oraz urazu barku P. P. wymaga rehabilitacji – masażu kręgosłupa oraz zabiegów fizjoterapeutycznych. W styczniu i w lutym skarżąca była rehabilitowana w ramach NFZ, a aktualnie oczekuje, również w ramach NFZ, na masaż z kinezyterapią, a także fizykoterapię. Organ ustalił, że w przychodniach rehabilitacyjnych w [...] i na [...] koszt standardowego częściowego masażu kręgosłupa trwający 25 min. wynosi 50 zł, a koszt standardowego masażu całościowego trwający 50 min. wynosi 80 zł. Skoro zatem wnioskodawczyni wskazała, że korzysta z rehabilitacji przez dwa tygodnie w miesiącu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, w ocenie organu uzasadnionym było przyznanie na ten cel przez pozostałą część miesiąca łącznej kwoty [...] zł. Na skutek wniesionego przez P. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podnosił, że przyznanie pomocy w niniejszym zakresie miało charakter uznaniowy. Nie każdy zatem potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Możliwość zaspokajania potrzeb osób mieszkających w obszarze działania ośrodka jest determinowana posiadanym przez ośrodek środkami pieniężnymi. Kolegium zaznaczyło przy tym, że odwołująca ma możliwość korzystania z usług rehabilitacyjnych w ramach NFZ, a tym samym udzielona jej pomoc w dofinansowaniu prywatnych usług rehabilitacyjnych jest jedynie uzupełnieniem pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia. Organ zwrócił również uwagę, że odwołująca się systematycznie korzysta z finansowego wsparcia w OPS w formie zasiłków celowych m. in. na leki i dożywianie. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. P. podnosiła, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły jej indywidualną sytuację zdrowotną, jako osoby niepełnosprawnej, z rozwijającym się zespołem [...] i [...]. Nie wzięły też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej i niemożności podjęcia przez nią pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1274/11) uchylił wydaną w przedmiocie zasiłku celowego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Uchylając decyzje Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. oraz Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki podnosił, że organy obu instancji wydały kwestionowane przez skarżącą decyzje z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Sąd podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość – zdaniem Sądu - nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, Kolegium było w niniejszym przypadku zobowiązane sprawdzić, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej, niż wynika to z decyzji organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że możliwości płatnicze Ośrodka Pomocy Społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie miał bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać P. P. aby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydowały o odmowie jego przyznania w oczekiwanej przez nią wysokości. Organy powinny – zdaniem Sądu - wykazać zatem jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. Sąd uznał przy tym, że organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zarzucił również organom, że wydane przez nie decyzje nie spełniały wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji). Powyższe uchybienia uniemożliwiły sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod kątem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciło mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec wskazanych przez organy I i II instancji przesłanek wydanego orzeczenia, że rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji było sprawdzenie, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej niż wynika to z decyzji organu I instancji, oraz stwierdzenie przez Sąd, że niedokonanie powyższego naruszało ww. przepisy KPA i miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem - w ocenie Kolegium - decyzji. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. P., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wywodziła, że mając na względzie, iż kwestionowane przez nią decyzje mają charakter uznaniowy, na organach administracji rozpoznających sprawę o zasiłek celowy ciążył obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji. Organy obu instancji ograniczyły zaś swe uzasadnienia do przytoczenia regulacji prawnych, wymieniających przesłanki uzasadniające odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego w pełnej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek okoliczności faktycznych, potwierdzających fakt posiadania przez organ pomocy społecznej niewystarczających środków finansowych na zaspokojenie w/w żądania skarżącej oraz dużej liczby wniosków o przyznanie zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn.. akt I OSK 522/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1274/11 i przekazał sądowi administracyjnemu niższej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy miał obowiązek zbadać, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, które mógłby przekazać wnioskodawczyni w ramach przyznanego jej zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przyznana oraz przyjęcie, że brak ustalenia tej okoliczności naruszał w/w przepisy k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdził, że wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nieuwzględnienie w całości przez Prezydenta W. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zabiegów rehabilitacyjno – medycznych we wnioskowanym przez stronę zakresie nie tyle wynikało z okoliczności, braku środków finansowych na ten cel, lecz zasadniczo było determinowane wyłącznie wskazanymi potrzebami strony, ustalonymi na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Skoro z przedstawionych przez wnioskodawczynię zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z takich zabiegów minimum raz w tygodniu, zaś sama strona w wywiadzie środowiskowym wskazała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym było uznanie, że udzielenie jej pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Notabene potrzeby te zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Jeżeli zatem organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi 80 zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym – choć nie w takim jak, żądała tego strona – zakresie jej niezbędne potrzeby. Stanowisko Prezydenta, zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało zatem w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie determinowały potrzeby strony. Zatem ustalenie związane z ilością środków, którymi dysponował organ i sposób ich rozdziału, nie było konieczne do wykazania zasadności wydanych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki bezzasadnie uznał, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co czyniło stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie nieuzasadnionym. NSA zauważył, że organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że przyznana pomoc ma jedynie charakter uzupełniający względem świadczeń udzielanych stronie w ramach NFZ, jak również stwierdził, że rozmiar przyznawanego świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających jej udzielenie (a więc m. in. winno być determinowane niezbędnymi potrzebami strony), co dostatecznie uzasadniało jego przyznanie w niższej, niż wnioskowana, kwocie. Wobec tego NSA uznał, że uchylenie decyzji Prezydenta i Kolegium – z uwagi na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego - było nieprawidłowe. Nie uzasadniało zatem oparcia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. NSA zalecił , aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Trzeba zacząć od tego, że na mocy art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu niniejsza sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 522/12, skoro z przedstawionych przez P. P. zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z zabiegów rehabilitacyjno-medycznych minimum raz w tygodniu, zaś sama strona w wywiadzie środowiskowym wskazała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym było uznanie, że udzielenie jej pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. NSA wskazał, że potrzeby te zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Zdaniem NSA, jeżeli zatem organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi 80 zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym – choć nie w takim jak, żądała tego strona – zakresie jej niezbędne potrzeby. NSA stwierdził, że stanowisko Prezydenta W., zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 tej ustawy uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. Zdaniem NSA, w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. NSA stwierdził, że organy obu instancji wydały prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] nie naruszają prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. o przeprowadzenie dowodu z Karty Leczenia Rehabilitacyjnego celem potwierdzenia korzystania przez skarżącą z rehabilitacji, rodzaju wykonywanych zabiegów i kosztów z nimi związanych. Sąd zwraca uwagę, że waloru dowodowego nie ma nieuwierzytelniona kserokopia. Poza tym wnioskowana Karta Leczenia Rehabilitacyjnego opatrzona jest datą pozostającą poza zakresem czasowym oceny dokonywanej przez sąd administracyjny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącej orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).