I SA/Wa 1718/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1995 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę R., z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], nr działki [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r., nr [...] wystąpił T. P., wskazując, że skomunalizowana nieruchomość do 1997 r. stanowiła własność jego ojca. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2005 r., nr [...] działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2005 r. Powyższe rozstrzygnięcie Ministra zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1552/06 Sąd uchylił obie decyzje Ministra, wskazując, że organ nie uzyskał niezbędnych w sprawie dokumentów dotyczących stanu prawnego działek nr [...] i [...] na dzień 27 maja 1990 r. Sąd zwrócił również uwagę, że organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, nie wyjaśnił czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że Minister nie rozpatrzył wniosku T. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, a mimo to decyzja została T. doręczona. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt. I OSK 708/07, odrzucił skargę kasacyjną T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] marca 2011 r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r., nr [...] na wniosek T. P. Następnie postanowieniem z [...] marca 2011 r. dopuścił T. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Minister umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił T. P. oraz D.R. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził niedopuszczalność wniosku złożonego przez D.R. Pismem z 1 lipca 2015 r. strony postępowania zostały powiadomione o złożonym wniosku oraz o przysługującym im prawie do zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego, składania ewentualnych pisemnych wyjaśnień i dokumentów, a także złożenia końcowego oświadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Minister podniósł, że problem "interesu prawnego" został wyjaśniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, w którym stwierdzono, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialnoprawnym), a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Wówczas tylko taki podmiot będzie, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru podkreślił, że weryfikacja na wniosek określonego podmiotu decyzji komunalizacyjnej jest uzasadniona i konieczna jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Jednocześnie organ wskazał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok NSA z 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). Realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1552/06 Minister wszczął przedmiotowe postępowanie w celu szczegółowego wyjaśnienia posiadania przez T. P. legitymacji procesowej. Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Nieruchomość była wcześniej własnością A.S., do której Skarb Państwa uzyskał tytuł prawny na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu na cele rolne przeznaczone były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskiech narodowości niemieckiej. Przejście własności na rzecz Skarbu Państwa następowało automatycznie z chwilą wejścia w życie dekretu. Orzeczeniem Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. wydanym zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 18 stycznia 1945 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej potwierdzono, że P.P. otrzymał nadział [...] ha ziemi z gospodarstwa po A. S., położonego we wsi R. Natomiast decyzją z [...] grudnia 1948 r., nr [...] Wojewódzka Komisja Ziemska w W. postanowiła zmniejszyć nadział dokonany na rzecz P. P. do połowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r., nr [...]. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2000 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1798/00 odrzucił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2000 r. Organ nadzoru podał, że dla nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców P. P. prowadzona jest obecnie księga wieczysta nr [...], która nie obejmuje skomunalizowanej działki nr [...]. Przed Sądem Rejonowym w P. jest prowadzone postępowanie o sygn. akt [...] z wniosku m.in. T. P. o zasiedzenie tej nieruchomości. Podsumowując Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał , że wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości w dacie komunalizacji tj. na dzień 27 maja 1990 r., jak również nie posiada go aktualnie. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, to postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] złożył T. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] maja 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - jednostronną interpretację powołanych w decyzji przepisów prawa w sposób wskazujący, że interes publiczny jest nadrzędny nad interesem obywatela, gdyż w tym konkretnym przypadku zaistniały uzasadnione przesłanki dla skorzystania z zapisów na korzyść skarżącego, - nieuwzględnienie fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 kpa, celem wykazania nadrzędności interesu społecznego nad słusznym interesem strony, tym samym wskazania miejsca obywatela w hierarchii relacji obywatel - organy Państwa, jako podmiotu podporządkowanego ich decyzjom. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest aby organ wydający decyzję: 1. przedstawiał w decyzji stan sprawy niezgodny z stanem rzeczywistym, co w istotnym stopniu miało wpływ na wynik sprawy; 2. dokonał błędnej oceny dowodów nie dokonując porównania dokumentów oryginalnych z dokumentami przedstawianymi przez organy administracji jako oryginalne 3. pozbawił D. R. prawa uczestniczenia w charakterze strony pomimo, że jest ona spadkobiercą po W. P., który był spadkobiercą po P. P. 4. naruszał obowiązujące uregulowania prawne w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że P.P. otrzymał w 1945 r. aktem nadana [...] ha ziemi, a [...] czerwca 1946 r. otrzymał świadectwo hipoteczne potwierdzające fakt nadania tej ziemi. Wojewódzka Komisja Ziemska zmniejszyła przydział gospodarstwa o połowę. Decyzja ta, zdaniem skarżącego, nie była zgodna z prawem. Po śmierci P. P. całe gospodarstwo przejęła żona S. P. oraz dzieci: W.P. i D. P. W 1954 r. S. P. została zmuszona do wydzierżawienia [...] hektarów ziemi gminie R. na okres 3 lat tj.15 IX 1954 r. do 15 IX 1957 r. Następnie Gmina wydzierżawiła ten grunt poddzierżawcom na okres 10 lat. W kolejnych latach Gmina próbowała przejąć całe gospodarstwo. Zdaniem skarżącego 3 hektary wydzierżawione przez gminę od S. P. to obecne działki nr [...] i nr [...]. W ocenie skarżącego Gmina od dawna czyni wszystko, aby nieodpłatnie przejąć ww. nieruchomość gruntową. W dacie uzyskania decyzji Wojewody zapewne celowo Gmina pominęła fakt że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w P., sygn. akt [...] w sprawie tego gruntu. Skarżący podniósł, że po decyzji komunalizacyjnej Gmina uzyskała pozwolenie na budowę boiska, które zostało wybudowane i oddane do użytku. Następnie Starosta wydał pozwolenie na budowę przedszkola, które również zostało wybudowane i oddane do użytku. W dacie wydawania pozwoleń przez Starostwo oraz rozpoczęcia budowy obu obiektów obowiązywało zabezpieczenie wniosku W.P. (ojca skarżącego) wydane przez Sąd Rejonowy w P. w sprawie [...] zakazujące Gminie R. dokonywania inwestycji oraz zwożenia materiałów budowlanych na działki nr [...] i nr [...]. Skarżący podejmował działania w celu wstrzymania budowy oraz złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w P. jednakże nie udało się powstrzymać inwestycji Gminy. Natomiast Prokuratura odmówiła wszczęcia śledztwa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. skarżący oświadczył, że postępowanie w sprawie o zasiedzenie spornej działki nie zostało jeszcze zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1552/06, którym Sąd uchylił obie decyzje Ministra. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organ nie uzyskał niezbędnych w sprawie dokumentów dotyczących stanu prawnego działek nr [...] i nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. Zwrócił również uwagę, że organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, nie wyjaśnił czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Sąd polecił, aby organ nadzoru zajął stanowisko czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy też na wniosek T. P. Jednocześnie wskazał, że Minister nie rozpatrzył wniosku T. o dopuszczenie go do udziału w postępowania na prawach strony, a mimo to decyzja została T. doręczona. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wykonał wskazania Sądu- zgodnie z art. 153 ppsa. Minister wszczął postępowanie na wniosek skarżącego. Postanowieniem z 23 marca 2011 r. dopuścił do udziału w postępowaniu T. Organ zgromadził dowody i dokonał prawidłowej oceny dokumentów dotyczących działki nr [...]. Wynika z nich, że działka powstała z działki nr [...]. Potwierdzają to dokumenty nadesłane przez Starostwo Powiatowe w [...], załączone do pisma z 11 kwietnia 2011 r. Wprawdzie brak jest wypisów na dzień komunalizacji, jednakże z nadesłanego przez Starostwo rejestru analogowego wynika, że jeszcze w 1992 r. sporna działka wykazana była jako stanowiąca własność Skarbu Państwa. Prawidłowo, w oparciu o zebrane w sprawie dowody, organ nadzoru ustalił, że działka, na skutek przejęcia jej w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej, stała się własnością Skarbu Państwa. W księdze wieczystej dotyczącej tej nieruchomości nigdy nie był wpisany P. P. Z kolei w księdze wieczystej nr [...], w której wpisany jest W.P. nie figuruje sporna działka. Jest okolicznością bezsporną, że w trybie reformy rolnej P. P. orzeczeniem Państwowego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] stycznia 1948 r. otrzymał nadział [...] ha ziemi z gospodarstwa przejętego po A. S. Jednakże decyzją z [...] grudnia 1948 r. Wojewódzka Komisja Ziemska w W. zmniejszyła ów nadział do połowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r. Próby wzruszenia w trybie nadzwyczajnym orzeczeń w sprawie zmniejszenia nadziału nie powiodły się, gdyż decyzją z [...] marca 2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia ich nieważności. Stanowisko skarżącego w przedmiocie wadliwości, w jego ocenie, decyzji z [...] grudnia 1948 r. Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W., w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nadzorczej z [...] marca 2000 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pozostaje poza oceną w niniejszym postępowaniu, które dotyczy decyzji komunalizacyjnej. Prawidłowo organ nadzoru wskazując na przepis art. 28 kpa wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym zarówno zwykłym jak i nadzorczym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż w dniu 27 maja 1990 r. miał tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej na wniosek innego podmiotu niż Gmina lub Skarb Państwa i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest dopuszczalne, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia (27 maja 1990 r.) legitymował się tytułem prawnorzeczowym, uniemożliwiającym komunalizację. Skarżący, jak również jego poprzednicy prawni, nie mieli tytułu prawnorzeczowego do spornej działki na dzień 27 maja 1990 r. Skarżący tytułu tego nie ma również obecnie. Zaprzeczeniem stanowiska skarżącego, co do przysługiwania jemu lub poprzednikom prawnym tytułu prawnorzeczowego do spornej działki, w dacie istotnej dla komunalizacji, jest toczące się przed Sądem Rejonowym w P. postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej działki. Oznacza to, że skarżący nie posiada obecnie tytułu prawnego do nieruchomości, a dopiero o ten tytuł się ubiega. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącego, a następnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r., to zasadnie Minister umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutu nie uczestniczenia w postępowaniu wszystkich spadkobierców po P. i W. P. (w tym D. R.), wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Wniosek złożony został przez skarżącego, a po wszczęciu postępowania okazało się, że skarżący (również spadkobierca po P. i W. P.) nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka nie stanowiła własności spadkodawców skarżącego. Wobec tego nie było podstaw do powiadomienia o toczącym się postępowaniu spadkobierców P. i W. P., a wniosek D.R. o ponowne rozpoznanie sprawy prawidłowo organ uznał za niedopuszczalny. Nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 8 kpa. Organ zebrał materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny, wyjaśnił stan faktyczny w sprawie z powołaniem wydanych decyzji i wyroku Sądu oraz wyjaśnił ich znaczenie dla niniejszej sprawy. Dokonał prawidłowej analizy przepisów prawa, podał podstawę rozstrzygnięcia i szczegółowo wyjaśnił dlaczego skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Niezasadny jest zarzut, że w zaskarżonej decyzji dokonano: "jednostronnej interpretacji powołanych w decyzji przepisów prawa w sposób wskazujący, że interes publiczny jest nadrzędny nad interesem obywatela". Nie wynika to bowiem z jej treści. Zaskarżona decyzja ma charakter formalny, a wobec tego zagadnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie mogły być w niej przedmiotem analizy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.