I SA/Wa 1719/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi C. F. i W. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. F. i C. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto S. nieodpłatnie z mocy prawa własności szczegółowo wyliczonych w sentencji nieruchomości, w tym nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka [...], o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto S. nieodpłatnie z mocy prawa własności szczegółowo wyliczonych w sentencji nieruchomości, w tym nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka [...], o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez C. F. i W. F. - decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. Następnie w wyniku wniesienia przez C. F. i W. F. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. W wyniku rozpoznania skargi C. F. i W. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 92/08, uchylił w/w decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta S. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S. , oznaczonej Nr działki [...], o pow. [...] m, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. wystąpili C. F. i W. F.. Skarżący celem udokumentowania przymiotu strony wyjaśnili, że "działka nr [...] nie może odpowiadać działce [...]", gdyż "na załączonej ponownie mapie z dawnym podziałem sprzed scalenia działka [...] położona jest wiele kilometrów od przedmiotowych działek [...] i [...] (i w ogóle od miejsca obecnej ulicy Z. i nie pozostaje w związku terytorialnym z omawianymi gruntami"). Skarżący podnieśli także, iż "powoływanie się przez organ na domniemanie z treści księgi KW [...] nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem sprawy nie jest rozstrzyganie spraw własnościowych, lecz wad konkretnej decyzji administracyjnej, w dacie której nie istniał zapis ww. księgi, gdyż ta zaistniała dopiero w roku 2002, a komunalizacja miała miejsce już w roku 1990.". Powyższe twierdzenia Skarżący podtrzymali w piśmie z dnia 22 lipca 2009 r. Rozpatrując przedmiotowy wniosek, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że jego analiza nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Organ podniósł, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa -jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Ministra zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, aby skarżący posiadali tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości położonej w S., oznaczonej Nr działki [...], o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. Skarżący przedstawili dokumenty świadczące o tym, iż są właścicielami nieruchomości o nr ewid. [...] (dawnej działki [...] i [...]), która jednakże nie była przedmiotem komunalizacji. Skarżący nie przedstawili jednak dokumentów poświadczających ich tytuł prawny do objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości oznaczonej jako działa nr ewid. [...]. Działka ta powstała z podziału działki nr [...], stanowiącej drogę (ulicę [...]). Działka nr ewid. [...] odpowiada działce nr [...], powstałej w wyniku scalenia gruntów wsi Z., wykonanego w latach 1973-1976. W rejestrach ewidencji gruntów wsi Z. została wpisane w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciela wpisano Urząd Gminy w S., a jako sposób użytkowania wpisano - drogi powszechnego korzystania. Opisywana nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), na co wskazują zapisy w księdze wieczystej KW Nr [...]. Zdaniem Ministra, w sytuacji zaistnienia sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w w/w przepisie, rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Ponadto organ podniósł, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j..: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej, w tym przypadku prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej działki o nr ewid [...], jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przeciwko domniemaniu praw wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej Skarżący nie mogą się powoływać na domniemanie prawa wynikające z posiadania nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] (dawniej działki [...] i [...]). Domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej Nr [...] jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym funkcjonowało w dniu wydania kwestionowanej decyzji, jak i też funkcjonować będzie nieustannie aż do ewentualnego wykreślenia lub zmiany wpisu. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do ustalenia własności przez organ administracji publicznej w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też nadzorczym, które to nie mogą zastąpić właściwych postępowań przed sądami powszechnymi. Zadaniem Ministra - wbrew opinii skarżących- o posiadaniu przymiotu strony nie decyduje przekonanie osoby poczuwającej się za stronę postępowania, czy też sama okoliczność złożenia do organu administracji publicznej podania. To treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem, jest podstawowym kryterium do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. Nie może budzić też żadnych wątpliwości, iż decyzja komunalizacyjna nie jest decyzją orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. Jakiekolwiek zatem kwestie, czy wątpliwości skarżących, dotyczące prawidłowości ustalenia granic nieruchomości stanowiących ich własność, a sąsiadujących z przedmiotową działką winny być dochodzone w prowadzonymi przed właściwymi organami bądź sądami postępowaniami o rozgraniczenie nieruchomości. Natomiast ewentualne roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być - stosownie do przepisu art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - dochodzone przed sądem powszechnym. Ponadto organ wyjaśnił, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika w sposób jednoznaczny, że mapa załączona przez skarżących stanowi kopię mapy ewidencyjnej wsi Z.. Przedstawia ona stan przed scaleniem gruntów. Toteż uwidoczniona na tej mapie działka o nr ewid. [...] objęta została scaleniem i tym samym nie ma żadnego związku z drogą oznaczoną na mapie poscaleniowej tym samym numerem ewidencyjnym. Działka oznaczona pierwotnie nr ewid. [...] i pow. [...] ha wpisana była do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, zaś przedmiotowa działka, również wcześniej oznaczona nr ewid. [...], o pow. [...] ha powstała w wyniku scalenia gruntów wsi Z. zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. Zatem również w tym zakresie w ocenie organu argumenty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących przedmiotem tego postępowania nie było badanie legalności decyzji komunalizacyjnej, lecz dokonanie ustaleń, czy skarżący mają legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Reasumując Minister stwierdził, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, z tej też przyczyny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. wnieśli C. F. i W. F. domagają się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta S. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej Nr działki [...], o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto podniesiono, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Wojewoda[...] uznał za zasadny wniosek C. F. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. i wniosek ten zostałby rozpatrzony pozytywnie, gdyby Wojewoda [...] miał właściwość rzeczową do jego rozpoznania. Zdaniem skarżących powoływanie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest bezzasadne, gdyż przesłanki opisane w powołanym przepisie konieczne dla przejścia gruntu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa winny być spełnione łącznie. Tymczasem przedmiotowy grunt nie był oddany pod drogę publiczną (takiego oddania winien dokonać uprzedni właściciel), ani pod nią zajęty (był to tylko fragment gruntu służący skarżącym i od 1975 r. grzecznościowo sąsiadom). Ponadto skarżący wskazali, że Minister winien rozpatrzeć sprawę wszechstronnie i zażądać od Starosty S. dokumentów wymienionych we wniosku z dnia 31 marca 2008 r. Tymczasem organ oparł swoje rozstrzygniecie na "zwykłym" piśmie starosty z dnia 12 listopada 2008 r. informującym o pochodzeniu poszczególnych działek. Przy piśmie z dnia 21 września 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący przesłali kserokopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Zdaniem skarżących, z opinii Kolegium wynika, że sporna działka nr [...]powstała z dziełek [...] i [...], których są właścicielami i nie może ona stanowić części drogi publicznej bez przeprowadzenia postępowania z ich udziałem. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ administracji orzekający w sprawie, czy skarżącym przysługiwał, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. Poza sporem pozostaje to, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym zauważyć, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Istotnym dla przedmiotowej sprawy jest, że zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały po wyroku w WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt. I SA/Wa 92/08), którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję MSWiA z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję MSWiA z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotyczącej nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Miasto S. własności wyliczonych w sentencji nieruchomości, w tym nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² . W myśl art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania istnieje ścisły związek. Ocena prawna dotyczy bowiem dotychczasowego postępowania organu w sprawie, zaś wskazania określają sposób jego postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc niejako konsekwencję oceny prawnej, których celem jest z zasady zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w toku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Innymi słowy wskazania mają za zadanie wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jednocześnie nie narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia. Najistotniejsze elementy oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku WSA w Warszawie zawarte są w tym fragmencie uzasadnienia orzeczenia, w którym sąd wskazał, że skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznaje, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości to powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jeżeli zaś ustalił, że skomunalizowana działka nr [...] została wydzielona z działki nr ewid. [...] której właścicielami są skarżący oznacza to, że skarżącym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do działki skomunalizowanej i mają oni interes prawny we wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ nadzorczy powinien odnieść się do twierdzeń strony dotyczących sposobu wyodrębnienia działki nr [...], aby wykazać, że nie skomunalizowano gruntu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa. Z tego powodu pierwszoplanowym zagadnieniem, jakie wystąpiło w tej sprawie było dokładne wyjaśnienie uprawnień wnioskodawców do przedmiotowego gruntu. W trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego realizując wytyczne Sądu organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o wyjaśnienie okoliczności powstania działki ewid. nr [...]. Na podstawie pisma Starosty Powiatowego z dnia 12 listopada 2008 r. organ ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki [...] stanowiącej drogę (ulicę [...]). Działka ta natomiast odpowiadała działce ewid. nr [...] powstałej w wyniku scalania gruntów wsi Z. wykonanego w latach 1973 – 1976 r. W rejestrach ewidencji gruntów wsi Z. została wypisana w jednostce rejestrowej nr [...] gdzie jako właściciela wpisano Urząd Gminy w S., a jako sposób użytkowania drogi powszechnego korzystania. Materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy (w tym postanowienie SKO w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] dołączone jako uzupełnienie skargi przez skarżących) potwierdza, że działka nr [...] powstała z działki nr [...] w wyniku przeprowadzonego w 2002 r. wznowienia północnej granicy działki nr [...]. Wznowienie to miało na celu określenie, czy przebieg granic ujawniony w dokumentach ewidencji gruntów miasta S. przyjęty podczas odnowy ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1986 – 1989 pokrywa się z granicą ustaloną w 1975 r. podczas scalania gruntów dawnej wsi Z.. Podczas tej czynności geodeta ustalił granicę prawną z 1975 r. i wyłączył z działki nr [...] część gruntów włączonych do niej a stanowiących własność osób fizycznych. Na wykazie zmian gruntowych wyłączone części oznaczył nowymi numerami ([...]) przy czym dotychczasowa działka [...] otrzymała nr [...]. Z tego dokumentu w żaden sposób zdaniem Sądu nie wynika (co podnoszą w skardze skarżący), że działkę nr [...] wydzielono z działki nr [...] będącej własnością skarżących. Natomiast z załączonej mapy podziałowej wynika tylko, że z działki nr [...] włączono do działki [...] część gruntu oznaczonego teraz jako działka o nr [...], a z działki nr [...] (stanowiącej obecnie także własność skarżących) część gruntu oznaczoną obecnie jako działka o nr [...]. Także z żadnego innego dokumentu, który podlegał ocenie sądowej, nie wynika, że skarżący legitymują się tytułem prawnorzeczowym do działki oznaczonej obecnie nr [...] będącej przedmiotem komunalizacji. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ocenił uprawnienie skarżących na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczyło bowiem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wydanej w oparciu o art. 5 pkt 1 tej ustawy, który stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował więc stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r., i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. Treść tych przepisów determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażone tą drogą właściwe gminy. Postępowanie komunalizacyjne nie służyło więc do rozstrzygania sporów między stronami, chociaż w przypadku objęcia komunalizacją mienia niepaństwowego podmiot, któremu służą prawa rzeczowe do nieruchomości może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, jak również domagać się weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też zdaniem Sądu zasadnie organ wywiódł, iż skarżący nie wykazali, że do skomunalizowanej działki nr [...] przysługiwało im prawo własności. Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje jedynie skarżących jako strony w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącym uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. W myśl art. 157 § 3 k.p.a., gdy wszczęcia postępowania domaga się podmiot niebędący stroną – organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko organu wyrażone również w orzecznictwie, że w razie sporu o prawo własności gruntów o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838) rozstrzygnięcie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 12 maja 1995 r., sygn. akt II SA 217/94), a także stanowisko dotyczące tego, że prawo jawne z księgi wieczystej, jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i obowiązuje do czasu jego wykreślenia lub zmiany wpisu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej jako właściciel działki ewid. nr [...] figurował Skarb Państwa. Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty skarżących, a zaskarżona decyzja uwzględniła wskazania wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r. i odpowiada prawu to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę – jako nieuzasadnioną – oddalił.