I SA/Wa 1720/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku R. J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, położonego w gromadzie [...], gm. [...], pow. [...], w zakresie mienia należącego do S. J. Od powyższego postanowienia R. J. wniósł zażalenie, kwestionując ustalenie organu I instancji, iż nie jest stroną postępowania. Wskazał, że "sam fakt, iż jego stryj S. J. nie został przesiedlony do ZSRR nie świadczy o tym, że jego ziemie nie zostały znacjonalizowane orzeczeniem PPRN [...] z dnia [...] marca 1952 r." Faktycznie bowiem miejscowe władze zabroniły w latach 1955-1956 korzystania z gruntów po S. J., co zdaniem wnioskodawcy wskazuje na jego interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Po rozpoznaniu tego zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. We wniosku w z dnia 15 listopada 2013 r. R. J. podał, że kwestionowanym przez niego orzeczeniem przejęto na rzecz Państwa mienie (gospodarstwo rolne) S. J., tj. działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone obecnie w [...]. Jednak w rzeczywistości orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] marca 1952 r., wymieniając [...] osób przesiedlonych do ZSRR, nie wymienia wśród nich S. J., jako osoby przesiedlonej do ZSRR oraz jego nieruchomości położonych we wsi [...], gm. [...], pow. [...], jako przejętych na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. nr 59, poz. 318). Tym samym pomimo, że R. J. udowodnił swoje następstwo prawne po S. J. (por. postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2005 r., [...]) – nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. Okoliczności te uzasadniają zaś odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń. Kwestionowane orzeczenie zawiera bowiem katalog [...] osób przesiedlonych do ZSRR, których wszelkie mienie położone w gromadzie [...], gm. [...], pow. [...], składające się z gospodarstw rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, przejęte zostało na własność Państwa w dniu [...] lipca 1946 r. Orzeczenie to przy każdej z osób wymienia powierzchnię przejmowanych nieruchomości i sumuje łącznie te obszary. Nie ma zatem podstaw do uznania, że tak skonstruowanym orzeczeniem przejęto gospodarstwa osób w nim nie wymienionych. Podobnych ustaleń dokonał Sąd Okręgowy [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., [...], po rozpoznaniu apelacji R. J. od postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2012 r., [...], w sprawie z wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych z siedzibą w W. w przedmiocie zasiedzenia. Sad stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. wydane na podstawie art. 1 i art. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. oraz § 1, § 2 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu Państwa oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR – nie mogło stanowić podstawy prawnej do przejęcia gruntów po S. J. W orzeczeniu tym nie wymieniono bowiem ani S. J., ani też jego następców prawnych. S. J. nigdy nie został przesiedlony do ZSRR, nie opuścił swojego miejsca stałego zamieszkania w [...] aż do śmierci, tj. [...] lutego 1953 r. Kroków prawnych zmierzających do odzyskania nieruchomości następcy prawni S. J. nie podjęli z chwilą utraty władztwa nad nieruchomością, zaś potwierdzenie praw spadkowych po S. J. uzyskali dopiero w roku 2005 r. W szczególności, wyzuci z posiadania następcy prawni S. J. nie występowali z powództwem o wydanie nieruchomości, ani nie toczyły się żadne inne spory o tę nieruchomość. Skarb Państwa uzyskał zaś władanie nieruchomością nie w drodze aktu administracyjnego, lecz nie mając ku temu żadnej podstawy prawnej, a jedynie będąc w błędnym przekonaniu, że przysługuje mu prawo własności. Właściciele nieruchomości mogli na drodze sądowej dochodzić zwrotu nieruchomości (np. wytaczając powództwo windykacyjne), jednakże takich działań zaniechano. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu R. J. Minister wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji skutecznie wnieść mogą wyłącznie osoby mające status strony postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonane danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wbrew stanowisku wnoszącego zażalenie, jego poprzednikowi prawnemu – S. J. (po którym wywodził swój interes prawny) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. Kwestionowana decyzja, jak i postępowanie poprzedzające jej wydanie nie dotyczyły jego interesu prawnego. Natomiast, jeżeli Skarb Państwa powołując się na kwestionowane orzeczenie de facto zabronił ówczesnemu właścicielowi korzystać z nieruchomości, to stanowi to wyłącznie okoliczność faktyczną, nie rzutującą ani na zakres podmiotowy czy też przedmiotowy tego orzeczenia, ani na jego legalność. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. J. Podniósł, że fakt, iż stryj S. J. nie został przesiedlony do Z.S.R.R. nie świadczy o tym, że jego ziemie nie zostały znacjonalizowane orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. Faktycznie miejscowe władze zabroniły w latach 1955-1956 dalszego korzystania z gruntów po S. J., na mocy wyżej wymienionego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...]marca 1952 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa mienie pozostałe po osobach przesiedlonych do ZSRR położone w gromadzie [...]. Pomimo, iż w tabeli przejmowanych gruntów nie figurowało gospodarstwo rolne S. J., a S. J. nie został przesiedlony, Skarb Państwa na podstawie tego orzeczenia przejął również gospodarstwo rolne należące do spadkodawcy skarżącego, tj. S. J. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga jest w oczywisty sposób bezzasadna i w związku z tym podlega oddaleniu. Skarżący R. J., jako spadkobierca S. J., miałby interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, położonego w gromadzie [...], gm. [...], pow. [...], gdyby rzeczywiście do przejęcia mienia S. J. doszło w oparciu o orzeczenie PPRN z dnia [...] marca 1952 r. Tak się jednak nie stało. Świadczy o tym sama treść orzeczenia PPRN z dnia [...] marca 1952 r., w którym nie wymieniono ani S. J. jako osoby przesiedlonej do ZSRR, ani jego mienia (gospodarstwa rolnego), jako przejętego na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. nr 59, poz. 318). Ostatecznie, po kolejnych scaleniach i podziałach nieruchomości należących uprzednio do S. J. (opisanych w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2013 r., [...]), Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność tych nieruchomości o pow. [...] ha z dniem [...] stycznia 1985 r., co wynika z powołanego postanowienia Sądu Okręgowego oddalającego apelację skarżącego od postanowienia o zasiedzeniu. Skoro sądy powszechne w prawomocnych orzeczeniach uznały, że do nabycia przez Skarb Państwa własności mienia należącego do S. J. nie doszło w oparciu o orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] marca 1952 r., lecz znacznie później przez zasiedzenie, to nie można uznać – jak chciałby skarżący – że to właśnie orzeczenie z [...] marca 1952 r. było podstawą uzyskania własności przez Skarb Państwa. Ustalenia organów obydwu instancji należy więc uznać za prawidłowe. Na te ustalenia nie ma w szczególności wpływu fakt, że obszar nieruchomości nabytych w trybie zasiedzenia był mniejszy niż podawana przez skarżącego wielkość gospodarstwa S. J. (jak podaje skarżący łącznie ponad [...] ha). W powoływanym postanowieniu sąd powszechny wyjaśnia, jakie były koleje losu tych nieruchomości (sprzedaż na rzecz innych osób, zajęcie pod drogi). Istota rzeczy sprowadza się bowiem do tego, że nie byłoby możliwe zasiedzenie nawet części nieruchomości S. J., gdyby wcześniej stały się one (przed [...] stycznia 1985 r.) własnością Skarbu Państwa. Zasiedzenie nie może bowiem biec przeciwko właścicielowi. Prawomocnie stwierdzone zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1985 r. potwierdza zatem, że nie doszło do nabycia własności przez Skarb Państwa w oparciu o orzeczenie PPRN [...] z dnia [...]marca 1952 r., co pozostaje w zgodzie z treścią tego ostatniego orzeczenia. Jeśli zatem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r. nie odnosiło się do żadnych praw ani obowiązków S. J., to nie odnosi się ono również do praw i obowiązków jego następcy prawnego, a zatem R. J. nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby żądać stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1952 r. Kolokwialnie mówiąc nie można byłoby stwierdzić nieważności tego, o czym nie orzekł organ w orzeczeniu będącym przedmiotem wniosku skarżącego. Zauważyć należy, że oceny tego, czy wnioskodawca (obecnie skarżący) posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego organy dokonały po analizie szeregu dokumentów, w tym orzeczeń sądowych i administracyjnych, lecz były to dokumenty dostarczone wyłącznie przez skarżącego na poparcie swoich twierdzeń. W tej sytuacji, w ocenie sądu, nie było przeszkód do orzekania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreśla się wprawdzie w orzecznictwie, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991), lecz zdaniem sądu w sytuacji, gdy brak legitymacji wnioskodawcy organ ustalił w oparciu o dokumenty dołączone do wniosku (w tym na żądanie organu), bez prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, to zachodzi oczywisty brak interesu prawnego do wszczęcia postępowania, uzasadniający zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Nawet przeciwne stanowisko, które musiałoby prowadzić do wszczęcia postępowania, a następnie jego umorzenia jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak przymiotu strony, nie miałoby w tej sytuacji wpływu na pozycję procesową wnioskodawcy, a tym samym na wynik sprawy. Mając to na uwadze, odmowę wszczęcia postępowania z wniosku R. J., w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., sąd uznał za zgodną z prawem, a w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.