I SA/Wa 1720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A.S. z d. B., od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K., pow. [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego M. J. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm.). Decyzją z [...] października 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że A.B. (obecnie S.) będąca następcą prawnym M. J. pismem z 20 marca 2007 r., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o "wydanie" przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 25 maja 2007 r., nr [...], Wojewoda zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi A.B. wniosła o "zmianę decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego". Pismem z 27 listopada 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zbadanie zgodności z prawem decyzji Wojewody z [...] października 2002 r. zawieszając jednocześnie postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978 r. Po ustąpieniu przesłanek powodujących zawieszenie, postępowanie zostało przez Wojewodę podjęte. Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie dotyczące odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Z. z naruszeniem prawa zostało błędnie zawieszone, gdyż A.B. nie złożyła wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Postępowanie odszkodowawcze jest więc bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa i należało je umorzyć. W odwołaniu od decyzji Wojewody A.S. z d. B. podniosła, że jej wniosek o wydanie przedmiotowej nieruchomości winien być uznany jako wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym, gdyż o kwalifikacji wniosku winna decydować "jego treść w kontekście całej sprawy". Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ustalenie przez organ istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ brak jest wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Minister wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji wystąpił do A. B. z prośbą o sprecyzowanie roszczeń, czy żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2002 r., czy występuje o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi (pismo z 10 lipca 2007 r.) wnioskodawczyni zawarła żądanie: "zmiany decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z [...] sierpnia 1978 r...". W ocenie organu odwoławczego tak sformułowana odpowiedź (wskazująca na dwa całkowicie odrębne tryby postępowania) nie obejmuje swoim zakresem żądania przeprowadzenia przez organ postępowania odszkodowawczego za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Również wniosek o wydanie przedmiotowej nieruchomości, wbrew twierdzeniu odwołującej się, nie może być uznany jako wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym. Niezależnie od powyższego, Minister wskazał, że Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb dochodzenia odszkodowania (art. 160 § 4 i 5 kpa), a tym samym wykluczył możliwość orzekania w przedmiocie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją przez organy administracji. Natomiast żądanie zmiany decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 kpa organ I instancji uczynił przedmiotem odrębnego postępowania. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. skargę wniosła A. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 8 i art. 9 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący, wnikliwy i szybki wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym zbadał rzeczywistą intencję skarżącej w zakresie zgłoszonego przez nią roszczenia, podczas gdy organ I instancji prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz dokonywał czynności wprowadzających skarżącą w błąd, w konsekwencji czego organ I instancji zmienił pierwotne żądanie skarżącej. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ustalenie w sprawie rzeczywistej intencji skarżącej w zakresie zgłoszonego przez nią roszczenia powinno więc skutkować uznaniem, że skarżąca zgłosiła wniosek o odszkodowanie. 2. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego: a) przyjęcie, że skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie, podczas gdy taki wniosek był przez skarżącą wielokrotnie składany, b) rozpatrzenie pisma skarżącej z 10 lipca 2007 r. w oderwaniu od wcześniej zgłaszanych żądań, w tym pisma skarżącej z 20 marca 2007 r. oraz z pominięciem faktu, iż pismo z 10 lipca 2007 r. stanowiło jedynie odpowiedź na wezwanie organu I instancji z [...] maja 2007 r., 3. art. 86 kpa w zw. z art. 136 kpa i art. 140 kpa, poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącej na okoliczność rzeczywistej intencji skarżącej w zakresie zgłoszonego przez nią roszczenia. 4. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący, wnikliwy i szybki stanu faktycznego sprawy, w tym rzeczywistej intencji skarżącej w zakresie zgłoszonego żądania. W konsekwencji czego, organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa albo art. 138 § 2 kpa. Skarżąca wskazała, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem skutkowały uznaniem, że skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie, podczas gdy taki wniosek złożyła. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że skarżąca, jak i jej matka M. J. oraz pełnomocnik matki J. J. wielokrotnie zgłaszały we właściwych organach roszczenie o wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność przez Skarb Państwa nieruchomości. Roszczenie to zostało zgłoszone m.in. w piśmie z 8 lutego 1994 r. oraz z 30 października 2001 r., w którym to piśmie pełnomocnik M. J. – J. J. wyraźnie podkreśliła, że domaga się odszkodowania. Co prawda w przedmiotowym piśmie wskazano, że odszkodowanie powinno nastąpić w postaci przyznania "działki zastępczej" jednakże wnioskodawczyni nie działała przez profesjonalnego pełnomocnika i nie miała wiedzy w zakresie przysługujących jej uprawnień. Skarżąca podniosła, że 20 marca 2007 r., jako spadkobierca po M. J., zgłosiła swój udział w sprawie dotyczącej odszkodowania. Powyższe pisma wskazują, że chodzi o rekompensatę szkód wyrządzonych w związku z bezprawnym przejęciem na własność przez Skarb Państwa ww. nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że jeżeli organ powziął jakiekolwiek wątpliwości w zakresie treści żądania, to - zgodnie z art. 6 i art. 9 kpa - powinien był dążyć do sprecyzowania przez skarżącą wniosku w sposób wyczerpujący i umożliwiający jego merytoryczne rozpoznanie. Skarżąca wskazała, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania, tj. przez okres ok. 5 lat organ nie powziął wątpliwości w zakresie zgłoszenia przez skarżącą wniosku o odszkodowanie. W licznej korespondencji ze skarżącą posługiwał się zwrotem "odszkodowanie", np. w korespondencji z 4 stycznia 2008 r.. Skarżąca zarzuciła przewlekłość w rozpoznawaniu wniosku, czym organ naruszył art. 12 kpa. W ocenie skarżącej wezwanie organu I instancji z 25 maja 2007 r. nie może być potraktowane jako pismo mające na celu ustalenie właściwej intencji skarżącej (sprecyzowanie żądania skarżącej). Mimo tego, że w piśmie z 20 marca 2007 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że żąda rekompensaty z tytułu przejęcia na własność przez Skarb Państwa nieruchomości, to wyżej wskazanym pismem organ I instancji wezwał ją do sprecyzowania żądania poprzez określenie czy żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] czy zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. W piśmie brak jest pouczenia o uprawnieniach z art. 160 kpa lub kodeksu cywilnego oraz o trybie i terminie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Tym samym organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej poprzez skierowanie do niej ww. wezwania de facto zmienił treść pierwotnego żądania skarżącej działając sprzecznie z przepisami prawa, w tym z art. 9 kpa, którą to okoliczność organ II instancji jednak pominął czym naruszył art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie rozważył znaczenia i treści wezwania z 25 maja 2007 r. Podniosła, że żądanie jej było wynikiem wcześniej toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978 r. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie toczyło się długo, nie informowano jej o przysługujących prawach, a wręcz wprowadzono w błąd. Takie postępowanie wyrządziło szkodę skarżącej. Została bowiem pozbawiona prawa własności nieruchomości, w związku z czym nie może pobierać z niej pożytków. Nie otrzymała ceny należnej z tytułu nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, jak i - z uwagi na sposób prowadzenia przez organ postępowania, w tym jego przewlekłość - została pozbawiona prawa do ewentualnego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przed sądem powszechnym. Skarżąca podniosła, że organowi I instancji zajęło około 5 lat ustalenie kwestii formalnych, tj. czy skarżąca miała legitymację do złożenia wniosku odszkodowania oraz ustalenie treści żądania. Natomiast organowi II instancji rozważenie tych kwestii zajęło około 3 lat. Takie procedowanie narusza art. 12 kpa i art. 35 kpa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy podkreślić, że organ umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania z art. 160 kpa. Wniosek o odszkodowanie, bez wskazania podstawy prawnej, złożyła M.J. w 1994 r., reprezentowana przez J. J. Była właścicielka domagała się odszkodowania w związku z pozbawieniem jej własności decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978 r. w przedmiocie przymusowego wykupu działki nr [...] stanowiącej własność M.J. Jednakże nie mogła wówczas skutecznie ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa, gdyż nie było przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1978 r. Pismem z 10 października 2001 r. Wojewoda powiadomił pełnomocnika M. J., że dopiero po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. możliwe będzie dochodzenie odszkodowania. W związku z powyższym J. J., działając bez umocowania, gdyż M. J. zmarła w 1998 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Decyzją z [...] października 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978 r. z naruszeniem prawa, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 § 2 kpa. Decyzję tę Wojewoda doręczył A. B. (obecnie S.– skarżącej), będącej spadkobierczynią M. J. Natomiast postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie o odszkodowanie z art. 160 kpa, które zostało podjęte postanowieniem tego organu z [...] lutego 2010 r. Z treści obu postanowień wynika, że przedmiotem postępowania jest żądanie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Obydwa postanowienia były doręczone skarżącej jako stronie postępowania. Również taki przedmiot postępowania wynika z zawiadomienia z 4 stycznia 2008 r. organu I instancji w trybie art. 36 kpa, skierowanego do skarżącej. Bezsporne jest więc, że postępowanie w przedmiocie odszkodowana z art. 160 kpa toczyło się, a jego stroną była skarżąca jako spadkobierczyni po swojej matce. Jednakże, należy z całą mocą podkreślić, że postępowanie o odszkodowanie z art. 160 kpa, w związku z wydaniem przez Prezydenta miasta Z. decyzji rażąco wadliwej, której wadliwość została wskazana w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2002 r., nie mogło zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Otóż od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem są wyłącznie sądy powszechne bez względu na datę wydania decyzji nadzorczej (por. wyroki NSA: z 9 X 2012 r. I OSK 1302/11 lex 1233152, z 21 IX 2012 r. I OSK 1182/11 lex 1404093). W tej sytuacji toczące się postępowanie o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa musiało zostać zakończone decyzją o jego umorzeniu, zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W przypadku bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, zarówno pozytywne jak i negatywne, jest prawnie niedopuszczalne. Skoro toczyło się przed organem administracji postępowanie, które ma charakter cywilny, a wobec tego właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, to konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wobec tego wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie było zasadne. Prawidłowe jest także rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie jest trafny. Należy wskazać, że skarżąca w decyzji z [...] października 2002 r. została pouczona o treści art. 160 kpa i o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych. Decyzja ta została doręczona skarżącej 31 października 2002 r. Pomimo tego pouczenia pismem z 20 marca 2007 r. wniosła o wydanie nieruchomości. Skarżąca podkreśliła w tym piśmie, że dotyczy ono postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej. Wobec tego stanowisko skargi, że pismem tym wstąpiła do sprawy o odszkodowane nie wynika z jego treści. Z kolei w piśmie z 10 lipca 2007 r. domaga się zmiany decyzji "wywłaszczeniowej" poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1978 r. Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącą, że to ostanie pismo było związane ze zwróceniem się organu do niej pismem z 25 maja 2007 r., w którym organ domagał się sprecyzowania treści żądania (w związku z jej pismem o zwrot nieruchomości), wskazując, czy skarżąca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody, czy zmiany decyzji, to jednakże z żadnego z pism skarżącej składanych w toku postępowania nie wynika, że żąda ona odszkodowania wobec wydania rażąco wadliwej decyzji. Treść pism skarżącej była jednoznaczna, wobec czego organy nie mogły przypisać im innego znaczenia niż to, które wynikało z pism. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarżąca w decyzji nadzorczej została pouczona o treści art. 160 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i 9 kpa, to wprawdzie są one zasadne, gdyż prowadzona przez organ korespondencja ze skarżącą co do charakteru jej żądania była zbędna, jednakże w konsekwencji nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż jak wyżej wskazano organ po 1 września 2004 r. nie mógł orzekać co do istoty sprawy w przedmiocie odszkodowania. Zarzuty naruszenia art. 77, 80 i 86 kpa, poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, brak przesłuchania skarżącej, są nieadekwatne, gdyż organ nie gromadził dowodów celem merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast zarzuty skargi dotyczące przewlekłego postępowania, co spowodowało, zdaniem skarżącej, pozbawieniem jej prawa do ewentualnego odszkodowania przed sądem powszechnym, pozostają poza oceną w mniejszej sprawie, która dotyczy jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.