I SA/Wa 1721/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...], dotyczących nieruchomości nr hip. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż właścicielem nieruchomości położonych w W. przy ul. [...], oznaczonych nr hip. [...] i [...] był W. K. Nieruchomości powyższe na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] lutego 1949 r. I. K. – siostra W. K., powołując się na pełnomocnictwo otrzymane od brata złożyła wnioski w stosunku do obu przedmiotowych nieruchomości – o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu. Przedmiotowe wnioski zostały złożone w terminie. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi W. K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowych nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] (obecny adres [...]), oznaczonych nr hip. [...] o pow. [...] m2 i nr hip. [...] o pow. [...] m2. Obie decyzje zostały wydane w tym samym dniu i pod tym samym numerem, jedna dotyczyła nieruchomości nr hip. [...], a druga nieruchomości nr hip. [...]. Obie decyzje są identyczne pod względem treści, jak i ich uzasadnienia. W obu decyzjach brak jest konkretnej przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej, a organ wskazał jedynie, że powyższa odmowa nastąpiła na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] stwierdziło nieważność obu decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1968 r. uznając, iż decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 i 5 dekretu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy dekretu nakazywały przyznanie prawa własności czasowej byłym właścicielom lub ich pełnomocnikom, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynikało, że przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości nie pozwalało na korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Odmowa nastąpiła na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu, który wskazuje na możliwość nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do nieruchomości "z jakichkolwiek innych przyczyn", przyczyny te jednakże nie zostały wskazane w decyzjach administracyjnych. Od powyższej decyzji w dniu [...] lutego 2009 r. Prokurator [...] wniósł sprzeciw zarzucając jej rażące naruszenie prawa w związku z przyjęciem, że gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wynikający tylko z normy art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy do uwzględnienia wniosku konieczne było spełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu tj. złożenie wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę w posiadanie terenu. W ocenie Prokuratora nie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu w związku ze złożeniem wniosków przez I. K. jako osobę nieuprawnioną oraz wobec braku wniosku dotychczasowego właściciela W. K. Po rozpatrzeniu sprzeciwu Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prokurator Prokuratury [...] podnosząc, iż w aktach sprawy brak jest dowodu o wiarygodnym umocowaniu I. K. do działania w imieniu i w interesie W. K. Brak jest też dowodu potwierdzającego obywatelstwo polskie W. K., posiadającego jedynie udokumentowanie posiadania obywatelstwa [...]. Nie ustalono również czy I. K. złożyła wnioski dekretowe z zachowaniem 6 – miesięcznego terminu. W ocenie prokuratora błędnym jest również podnoszenie okoliczności wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej W. z przywołaniem nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn, co w sytuacji gdy w decyzjach tych brak jest takich treści. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również Prokurator [...] wskazując, że zaskarżona decyzja jest błędna z powodów wskazanych przez Prokuratora [...]. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko zaprezentowane w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r., że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie rozpatruje się sprawy co do jej meritum, a zatem nie bada m.in. celowości i słuszności rozstrzygnięcia tj. cech decyzji badanych w trakcie postępowania odwoławczego. Przechodząc do analizy decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja ta została wydana przez organ właściwy, nie została wydana w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowana została do osoby będącej stroną w sprawie tj. następcy prawnego dawnego właściciela hipotecznego, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie skutkuje również wywołaniem czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, nie została też wydana bez podstawy prawnej. Kolegium podniosło, iż pozostało zbadanie przedmiotowej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, przy czym istotne jest, iż badaniu podlega decyzja wydana przez Kolegium w trybie nadzorczym tj. taką, która również badała decyzję wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. pod względem jej zgodności z prawem. Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1968 r. jest art. 7 ust. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., który to przepis w ocenie Kolegium w ogóle nie odnosił się do kwestii związanych z przyznaniem lub nieprzyznaniem prawa własności czasowej, a stanowił o obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach wskazanych w art. 8 i 9 dekretu. Zdaniem Kolegium odmowa przyznania prawa własności czasowej zgodnie z przepisami dekretu mogła nastąpić wyłącznie na podstawie art. 7 ust. 1 lub ust. 2 tj. w przypadku złożenia wniosku po terminie, przez następcę prawnego nie będącego w posiadaniu gruntów lub wtedy, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a w przypadku osób prawnych gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu jego zabudowania pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Kolegium uznało, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2001 r. nie narusza prawa, zwłaszcza zaś w stopniu rażącym. Kolegium podziela stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2001 r., iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. było rażące naruszenie art. 7 ust. 5 dekretu, który to przepis stanowił podstawę prawną odmowy przyznania prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż rozpatrując sprawę i wydając rozstrzygnięcie – jako organ nadzoru – nie badało innych okoliczności, podnoszonych w sprzeciwie Prokuratora, jak termin czy też skuteczność złożenia wniosku przez I. K., gdyż te okoliczności powinny być przedmiotem oceny postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w którym rozstrzygał on możliwość przyznania bądź odmowy przyznania użytkowania wieczystego do gruntu. Przedmiotem badania decyzji w trybie nadzoru była analiza jej treści wyłącznie pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a Kolegium stwierdziło, że przyczyna odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] była sprzeczna z przepisami dekretu, a tym samym rażąco naruszała prawo. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator [...] zarzucając jej rażące naruszenie: - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez przyjęcie, że gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wynikającej tylko z normy art. 7 ust. 2 dekretu podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu wobec złożenia wniosków przez osobę nieuprawnioną, braku takiego wniosku pochodzącego od dotychczasowego właściciela nieruchomości W. K., nie zweryfikowania i nie udokumentowania kwestii terminowości złożenia wniosków oraz nie udokumentowania w sposób nie budzący wątpliwości planu zabudowy z jego pełnym wyrysem i opisem, - art. 7 ust. 5 dekretu poprzez dowolne przyjęcie, iż podstawą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. było przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi "z jakichkolwiek innych przyczyn", podczas gdy decyzje te literalnie nie wymieniają tej przesłanki z art. 7 ust. 5 dekretu, - art. 7 ust. 5 dekretu w drodze błędnej interpretacji tego przepisu, przez przyjęcie, że nie dotyczy on przyznania lub nie przyznania prawa własności czasowej, a jedynie kwestii wypłaty odszkodowania, - art. 7 oraz 8 kpa poprzez błędną interpretację przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. i nie podjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie obywateli do organów Państwa. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i rozwinięto zarzuty, które w istocie sprowadzają się do zarzutu braku dokonania przez organ prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie poszukiwania dowodów w sprawie, a zatem nie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie Prokuratora rażącym naruszeniem prawa było dokonanie przez Kolegium nieprawidłowej oceny przesłanek odmowy przyznania prawa własności czasowej z art. 7 ust. 5 dekretu polegające na nadinterpretacji zastosowanego w decyzjach Prezydium przepisu art. 7 ust. 5, w sytuacji gdy Prezydium nie miało możliwości zastosowania innej podstawy prawnej jak art. 7 ust. 5 dekretu. Zdaniem Prokuratora bowiem wnioski dekretowe zostały złożone przez osobę nieuprawnioną, a dotychczasowy właściciel W. K. nigdy nie złożył wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ani też nie upoważnił do tej czynności I. K. w sposób formalny ani dorozumiany. Brak jest również dowodu wykazującego potwierdzenie obywatelstwa polskiego W. K. posiadającego jedynie udokumentowane obywatelstwo [...], co zdaniem Prokuratora poddaje w wątpliwość w ogóle jego legitymację do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W skardze podniesiono również, iż Kolegium nie podjęło analizy terminowości złożenia wniosku, ani analizy kompletnego zagospodarowania przestrzennego jego części graficznej oraz tekstowej. Nie dokonało również prawidłowej oceny materiału dowodowego przyznając, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy w terminie i przez osobę uprawnioną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., którą organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2001 r. którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1968 r. odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości nr hip. [...] i [...] – tak więc kontroli sądowej podlegało orzeczenie organu administracji wydane w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej już w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzorczego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Kwestionowaną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W ocenie Sądu przy wydawaniu powyższej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z czym organ orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo bowiem organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji dekretowych wydanych w dniu [...] kwietnia 1968 r. Zauważyć bowiem należy, iż podstawę do wydania tych decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W ich uzasadnieniu wskazano, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu zgodnie z którym w razie niezgłoszenia wniosku przewidzianego w ust. 1 lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9. Tymczasem art. 7 ust. 2 dekretu jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Tak więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku, zgłoszonego zgodnie z art. 7 ust. 1 tego dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu jest mowa o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy przyznania prawa własności czasowej. W tym przedmiocie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. akt III ARN 83/94/OSNAP1995, z. 12, poz. 142), stwierdzając, że przepis art. 7 ust. 5 dekretu w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia dzierżawy wieczystej, gdyż zawarte w nim pojęcie jakichkolwiek innych przyczyn nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia jakichkolwiek innych przyczyn nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej, a nadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze W. z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy W. określony w art. 1 dekretu (por. wyrok WSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 66/09). Powyższy pogląd wyrażony w w/w wyrokach skład orzekający w pełni podziela. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, iż decyzje Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1968 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wymieniały ogólnie jako podstawę prawną przyczyny odmowy art. 7 ust. 5 dekretu, który nie może stanowić samodzielnej przesłanki ustanowienia prawa do gruntu. W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi należy uznać za chybione. Jak zaznaczono bowiem na wstępie organ w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie prowadzi postępowania dowodowego polegającego na zbieraniu, uzupełnianiu dowodów, a jedynie dokonuje oceny, czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego kontrolowane decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę niniejszą zakończoną wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mogło w trybie art. 156 kpa ustalać co może, a co nie może być przyczyną odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, nie mogło też badać innych okoliczności takich jak: czy wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, czy I. K. była umocowana do działania w imieniu brata W. K., czy posiadał on obywatelstwo polskie. Kolegium nie mogło też poszukiwać nowych dowodów w sprawie, czy też dokonywać analizy planu zagospodarowania przestrzennego i pozyskiwać informacje o przeznaczeniu nieruchomości w planie zabudowania. Powyższe okoliczności, jak słusznie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinny być przedmiotem oceny w postępowaniu w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowych nieruchomości. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem Kolegium było ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...[ lutego 2001 r. doszło do naruszenia prawa, a więc czy wystąpiła którakolwiek z enumeratywnie wyliczonych przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Należy stwierdzić, iż Kolegium w zaskarżonej decyzji zbadało czy w kwestionowanym postępowaniu nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych art. 156 § 1 kpa i zasadnie przyjęto, iż taka sytuacja nie miała miejsca, a ponadto przeprowadziło postępowanie w sposób wyczerpujący i wnikliwy, a swoje stanowisko uzasadniło zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Zarzuty skargi zaś w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości rozpoznania sprawy co do jej istoty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.