I SA/Wa 1725/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Centrum [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o skierowaniu P. O. do Domu Pomocy Społecznej [...] w W. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podało, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówiło [...] Centrum [...] w W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] lipca 2008 r. o skierowaniu P. O. do Domu Pomocy Społecznej [...] w W., bowiem Centrum, nie jest stroną w sprawie zakończonej wymienioną decyzją. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., wystąpiło [...] Centrum [...] w W. podnosząc, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje natomiast organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Dlatego też, decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w sprawie skierowania P. O. do Domu Pomocy Społecznej [...] w W. jest nieważna i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej jest organ gminy prowadzącej placówkę, a nie organ gminy, miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej, jak to nastąpiło w rozpatrywanej decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że z przytoczonych przepisów prawa materialnego oraz § 3 ust. 2 pkt 12 statutu nadanego uchwałą nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie nadania Statutu [...] Centrum [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) wynika, że [...] Centrum [...] w W. jest organem właściwym do wydania decyzji o umieszczeniu w domach pomocy społecznej prowadzonych przez [...] W., osób skierowanych. Jednakże z tego faktu nie można wywodzić wniosku, iż jest stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej prowadzonym przez [...] W. Uprawnienia do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej [...] w W., których możliwości Centrum zostało rzekomo pozbawione przez wydanie kwestionowanej decyzji, [...] Centrum [...] w W. realizuje jako organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Występuje zatem nie w charakterze strony, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, ale w charakterze organu administracji publicznej, który dowodzi swojej właściwości w sprawie rozstrzygniętej decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, decydują przepisy prawa materialnego. W świetle powyższego, skoro [...] Centrum [...] w W. nie ma przymiotu strony w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., to – w ocenie Kolegium – nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Kolegium podało również, że w zaskarżonej decyzji rozważyło możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w sprawie skierowania P. O. do Domu Pomocy Społecznej [...] w W., jednakże, z ustaleń Kolegium wynika, że decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Kolegium nie podzieliło stanowiska [...] Centrum [...], iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Takiego poglądu nie można, zdaniem Kolegium, wyprowadzić z faktu, iż w decyzji o skierowaniu, wskazano konkretny dom pomocy społecznej. Wykładnia przepisów art. 54 ust. 2 i ust. 2a ustawy pomocy społecznej prowadzi do wniosku, iż decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej powinna wskazywać konkretny dom pomocy społecznej, do którego kierowana jest osoba, wybrany według zasad określonych w tych przepisach. Oznacza to, iż kierując P. O. do konkretnego domu pomocy społecznej, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działał zgodnie z dyrektywami wynikającymi z przepisu art. 54 ust. 2 powołanej ustawy, a więc w ramach swojej właściwości. Wskazanie w decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej [...] w W. nie nadaje jej cech decyzji o umieszczeniu P. O. w tym Domu, do czego niewątpliwe właściwe jest [...] Centrum [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...] W.; zarzucając naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że [...] Centrum [...], jako organ administracji publicznej, nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem dwuetapowe. W pierwszym etapie organ po otrzymaniu żądania, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, stosownie do treści art. 157 § 3 kpa, nie przechodząc do drugiego etapu. W przypadku, gdy istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego, dochodzi do wszczęcia właściwego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (drugi etap), które – w zależności od okoliczności – kończy się wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 158 § 1 kpa. Z powyższych względów ustalenie przez organ, że żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w świetle art. 28 kpa, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zgodnie z art. 157 § 3 w zw. z § 2 kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Zatem postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. W tym stadium postępowania organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. To może być bowiem wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 kpa osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855. Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania. Podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego skarżącego jest art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 3 ust. 2 pkt 12 statutu nadanego uchwałą Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie nadania Statutu [...] Centrum [...]. Dla oceny zachowania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie przesądzające znaczenie ma ustalenie uprawnienia do wydania decyzji jako organu administracji publicznej w sprawach umieszczenia osób w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu z przywołanych wyżej przepisów, z których Centrum wywodzi swój interes prawny wynika, że skarżący jest organem właściwym do wydania decyzji o umieszczeniu w domach pomocy społecznej prowadzonych przez [...] W. osób skierowanych. Jednakże z tego faktu nie można przyznać Centrum uprawnień strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej, bowiem stwierdzić należy, iż uprawnienia do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej [...] w W., [...] Centrum [...] realizuje jako organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zatem Centrum występuje nie w charakterze strony, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiotowe postępowanie, lecz w charakterze organu administracji publicznej, który dowodzi swojej właściwości w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Wobec tego skoro Centrum nie jest stroną w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, to nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli organowi administracji publicznej przyznano właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza to możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego. W ocenie Sądu motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, i decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.