I SA/Wa 1726/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 501/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaję od Prezydenta [...] na rzecz J. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. B. z dnia [...] grudnia 2014 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazał, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. grzywny za niewykonanie ww. wyroku z 2017 r., co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżący podkreślił, że organ ignoruje wyroki Sądu, co stanowi jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego też względu zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości. Także orzeczenie wysokiej grzywny będzie miało skutki "profilaktyczne", stworzy bowiem przesłankę do powstania majątkowej odpowiedzialności urzędników odpowiedzialnych za bezczynność organu w wykonaniu wyroku. Im wyższa zaś będzie grzywna wymierzona organowi, tym większa szansa, że podejmie on odpowiednie działania naprawcze i wpłynie na zmianę postępowania podległych mu urzędników. W okolicznościach sprawy, zdaniem skarżącego, zasadnym jest również przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie może korzystać ze środków należnych mu z tytułu nacjonalizacji rodzinnej własności. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1817) grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność Miasta [...]. Organ podniósł, że postępowanie o zwrot opisanej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, gdyż z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot ww. nieruchomości w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Prezydent zaznaczył, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Biura Polityki Lokalowej z prośbą o wskazanie daty zameldowania w przedmiotowym budynku najstarszych osób w celu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w kwestii ustalenia przesłanek legitymujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Następnie, stosownie do treści art. 36 § 1 kpa, organ pismem z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował pełnomocnika strony o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, że opóźnienia w rozpoznaniu sprawy są spowodowane m. in. bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w rozpatrywanych sprawach. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku prowadzonych postępowań, nie pozwalają niestety na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2014 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 14 lutego 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 14 czerwca 2018 r. Do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżącego do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 127/19 grzywny w kwocie 1000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2017 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął, a tym samym organ nie wykonał wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów, niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych, w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny obecnie w kwocie 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze także fakt, że jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 powołanej ustawy, ma za zadanie również nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 powołanej ustawy Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17, niewątpliwie miała już charakter rażącego naruszenia prawa ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego przez Sąd terminu. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym od dnia 24 lipca 2019 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 127/19 o ukaraniu Prezydenta po raz pierwszy grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2017 r., organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności aż do dnia 9 czerwca 2020 r., kiedy to zwrócił się do Biura Polityki Lokalowej o podanie informacji dotyczącej zameldowania kilkunastu osób w budynku znajdującym się na rzeczonej nieruchomości. Żądany dokument wpłynął do organu dnia 3 lipca 2020 r. i od tej daty, pomimo monitów i wezwań skarżącego do zakończenia postępowania, organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia a mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Jednocześnie w ocenie Sądu istnieją podstawy uzasadniające przyznanie obecnie na rzecz skarżącego od organu tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie sumy pieniężnej w kwocie ustalonej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za kilkuletnie oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna z art. 154 § 7 powołanej ustawy ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.