I SA/Wa 1727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], w pkt 1 umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1981 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] w zakresie działek nr [...], [...] i [...], a w pkt 2 utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] w zakresie działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt [...] powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 1981 r., znak: [...], Naczelnik Miasta i Gminy [...] przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne składające się z działek nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha, położone we wsi [...], stanowiące własność E. P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła E. P., reprezentowana przez radcę prawnego. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z [...] listopada 2013 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 139/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. podnosząc, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3082/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2014 r. Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził w pkt 1 nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1981 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działki nr [...]; a w pkt 2 stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1981 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek nr [...], [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister uzasadnił, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, a ponadto, przy ocenie skutków prawnych Wojewoda nie wziął pod uwagę skutków, które bezpośrednio wynikają z decyzji o przejęciu, lecz skutki pośrednie. Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził w całości nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1981 r. orzekającej o przejęciu działek nr [...], [...], [...] i [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], będący aktualnym właścicielem dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...]. W odwołaniu zarzucił, że organ I instancji nie ustalił jakie skutki prawne wywołała decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył w pkt [...] postępowanie odwoławcze w części dotyczącej stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1981 r. w zakresie działek nr [...], [...] i [...], zaś w pkt [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] w zakresie działki nr [...]. Minister uzasadnił, że postępowanie odwoławcze w zakresie działek nr [...], [...] i [...] podlega umorzeniu, bowiem działki te aktualnie są własnością osób fizycznych a nie Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W konsekwencji, w zakresie ww. działek odwołujący się nie jest stroną w sprawie. Natomiast prawidłowość przejęcia działki nr [...], której odwołujący się jest aktualnym właścicielem, zależy od prawidłowości przejęcia całego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał, że w wydanych w sprawie wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądziły, że dawna właścicielka E. P. uprawdopodobniła, że zamieszkiwała w swoim gospodarstwie w dniu orzekania o jego przejęciu. Tym samym, w ocenie organu, przejęcie tego gospodarstwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - rażąco naruszało te przepisy. Jedną bowiem z koniecznych przesłanek przejęcia gospodarstwa było aby jego właściciel nie zamieszkiwał w nim. Skoro przejęcie gospodarstwa było wadliwe, to w ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że nieprawidłowe było także przejęcie wchodzącej w jego skład działki nr [...]. Końcowo organ podniósł, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] w stosunku do działki nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem organu odwoławczego, późniejsze przekształcenie, tj. oddanie gruntu w zarząd Lasom Państwowym, nie było bezpośrednim skutkiem orzeczenia o przejęciu. Skutkiem takim była tylko utrata prawa własności działki nr [...] przez dotychczasową właścicielkę nieruchomości i jednoczesne nabycie tego prawa przez Skarb Państwa Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] w zakresie działki nr [...], wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, a tym samym naruszenie przez organ II instancji zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej oraz niezebranie przez organ II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i naruszenie tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 roku, podczas gdy, w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie uwzględniono wytycznych wskazanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] listopada 2017 r., znak [...], czego konsekwencją było naruszenie przepisu postępowania tj.: - art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, - art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niepowołanie w treści decyzji przez organ II instancji podstawy prawnej oraz nieprzedstawienie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] w zakresie działki nr [...] oraz nieodniesienie się przez organ II instancji do całości zarzutów skarżącego przedstawionych w treści odwołania z [...] kwietnia 2018 r. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] w zakresie działki nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy w pkt [...] umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1981 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...], w zakresie działek nr [...], [...] i [...], a w pkt [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. z [...] listopada 1981 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] , w zakresie działki nr [...]. W zaskarżonej decyzji organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji, że przy wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organy obu instancji uznały, że w wydanych w sprawie wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny przesądziły, że dawna właścicielka gospodarstwa uprawdopodobniła, że zamieszkiwała w swoim gospodarstwie w dacie wydania decyzji o przejęciu. Nie została zatem spełniona jedna z koniecznych przesłanek ustawowych przejęcia gospodarstwa rolnego, tj. przesłanka niezamieszkiwania w gospodarstwie przez jego właściciela, co rażąco naruszyło art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W ocenie organu odwoławczego, skoro przejęcie całego gospodarstwa rolnego było wadliwe, to tym samym wadliwe było przejęcie wchodzącej w skład gospodarstwa działki nr [...], której aktualnym właścicielem jest skarżący. Organ wskazał również, że kontrolowana decyzja nie wywołała w stosunku do działki nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem organu odwoławczego, późniejsze przekształcenie, tj. oddanie gruntu w zarząd Lasom Państwowym, nie było bezpośrednim skutkiem orzeczenia o przejęciu. Skutkiem takim była tylko utrata prawa własności działki nr [...] przez dotychczasową właścicielkę nieruchomości i jednoczesne nabycie tego prawa przez Skarb Państwa. Po analizie akt sprawy Sąd powyższe stanowisko organu nadzoru w całości podziela. Trafnie uznał organ, że w wydanych w rozpoznawanej sprawie wyrokach sądy administracyjne przesądziły, że dawna właścicielka gospodarstwa uprawdopodobniła, że zamieszkiwała w swoim gospodarstwie w dacie wydania decyzji o przejęciu. Wobec powyższego, prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że w sprawie nie została spełniona jedna z ustawowych przesłanek warunkujących przejecie gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, które legły u podstaw wydania kontrolowanej decyzji o przejęciu gospodarstwa. Sąd podziela również ocenę organu nadzoru, że kontrolowana decyzja nie wywołała w stosunku do działki nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że późniejsze przekształcenie, tj. oddanie gruntu w zarząd Lasom Państwowym, nie było bezpośrednim skutkiem orzeczenia o przejęciu. Skutkiem takim była tylko utrata prawa własności działki nr [...] przez dotychczasową właścicielkę nieruchomości i jednoczesne nabycie tego prawa przez Skarb Państwa. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją miało charakter nadzwyczajny, a jego celem była ocena decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 156 § 1 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu nadzorczym organy zebrały i rozpatrzyły cały zachowany materiał dowodowy, rozważyły wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, a dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. W zaskarżonej decyzji organ zawarł również, stosownie do wymogów art. 156 § 2 kpa, ocenę skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa w stosunku do działki nr [...], wyjaśniając, że późniejsze przekształcenie, tj. oddanie gruntu w zarząd Lasów Państwowych, nie było bezpośrednim skutkiem decyzji o przejęciu. Takim skutkiem była wyłącznie utrata prawa własności przez byłą właścicielkę i nabycie tego prawa przez Skarb Państwa. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 kpa. Analiza zaskarżonej decyzji potwierdza, że działając jako organ odwoławczy Minister ocenił legalność kontrolowanej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. W szczególności, organ wyjaśnił jakie przyczyny legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa, tj. że w wiążących w sprawie wyrokach WSA w Warszawie i NSA przesądziły, że dawna właścicielka gospodarstwa uprawdopodobniła, że zamieszkiwała w swoim gospodarstwie rolnym w dacie orzeczenia o jej przejęciu. W konsekwencji powyższego, przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania. Nie została bowiem spełniona jedna z koniecznych przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego tj. przesłanka niezamieszkiwania w nim przez właściciela. Wobec niespełnienia tej przesłanki nie było potrzeby, wbrew stanowisku skarżącego, badania przez organ nadzoru wystąpienia kolejnych przesłanek tj. tego czy gospodarstwo rolne było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agroturystycznym. Niespełnienie bowiem jednej z przesłanek określonych w przepisach stanowiących podstawę wydania kontrolowanej decyzji warunkowało ocenę, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy nie naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Istotne jest to, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru był związany wydanymi w sprawie wyrokami WSA w Warszawie i NSA. Związanie to wynikało z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wydanych w sprawie wyrokach sądy administracyjne przesądziły, że kontrolowana decyzja o przejęciu gospodarstwa rażąco narusza przepisy stanowiące podstawę jej wydania. Skoro zatem organ I instancji, kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyrokach, stwierdził nieważność decyzji o przejęciu gospodarstwa, to organ II instancji miał obowiązek utrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 kpa. Analiza zaskarżonej decyzji potwierdza, że organ nadzoru sprostał wymogom ww. przepisów. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu odwoławczym po dokonaniu kontroli decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 156 § 1 kpa. Wobec powyższego, prawidłowo organ odwoławczy wskazał art. 138 kpa jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Analiza treści zaskarżonej decyzji potwierdza również, wbrew stanowisku skarżącego, że zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji oraz skutki prawne takiego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ponadto, skoro organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa oznacza to, że podzielił stanowisko wyrażone w decyzji I instancji, gdzie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji za nietrafne uznać trzeba stanowisko skarżącego, że niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi naruszenie art. 107 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.