I SA/Wa 173/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] , po rozpoznaniu odwołania I. H., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającą jej uchylenia z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] marca 1991 r. nr [....] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto Z. własności nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...]., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [.] , nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...] , nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 1991 r. I. H. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją komunalizacyjną w zakresie działki nr [...] . We wniosku wskazała, że działka ta stanowi jej własność na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 1991 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto Z. własności nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...] , oznaczonej jako działki: nr [...] , nr [...] i nr [...]. W toku postępowania organ ustalił, że działka położona w Z. oznaczona nr [...] stanowiła własność I. H. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 1991 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Decyzja komunalizacyjną Wojewody [...] została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie wyżej wymienionej nieruchomości przez Skarb Państwa. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w S. I Wydział Cywilny z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...] i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Z. Kolejno Sąd Rejonowy w Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek o zasiedzenie ww. nieruchomości przez Miasto Z. – następcy prawnego Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [..] stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. I. H. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. wiąże początek biegu pięcioletniego terminu z dniem, kiedy decyzja została doręczona lub ogłoszona stronie przez właściwy organ, a nie, jak przyjął organ, z dniem, kiedy stała się ostateczna. Zdaniem odwołującej się termin pięcioletni nie rozpoczął biegu, gdyż nie brała ona bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, a jeżeli nawet rozpoczął bieg, to biegnie od 2008 r. Odwołująca się podkreśliła, że termin ten był wielokrotnie przerywany, gdyż od początku lat 90-tych ubiegłego wieku występowała o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] , utrzymała w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..]. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że nie zgadza się z poglądem Wojewody [...] co do początku biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo NSA Komisja podała, że w myśl wskazanego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji którejkolwiek ze stron postępowania, a termin pięcioletni biegnie wówczas od ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Wobec powyższego Komisja uznała, że skoro decyzja komunalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta Z. i w dniu [..] maja 1991 r. stała się ostateczna, to od tej daty należy liczyć termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy termin ten już upłynął. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] października 2009 r. wniosła I. H. zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. i podnosząc argumenty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca nie zgodziła się, że decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna z dniem [...] maja 1991 r., gdyż brak jest dowodu doręczenia decyzji Prezydentowi Miasta Z. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że doręczenie decyzji w ogóle nie nastąpiło. Skarżąca zarzuciła także organom orzekającym, iż w toku rozpoznawania sprawy pominęły konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [....] marca 1991 r. nr [..] nie jest możliwe uchylenie decyzji z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji stronie. Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Przepis ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wyekspirowanie terminu pięciu lat jest bezwarunkowe - niezależne od okoliczności, które go spowodowały. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 463/05, Lex Nr 198863; wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, Lex Nr 48560, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, Lex Nr 47227), jak i doktrynie (np. C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2006). Z orzecznictwa wynika, że termin pięciu lat należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji którejś ze stron postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2003 r., II SA/Gd 1861/00, Lex Nr 299267; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., II SA/Gd 766/96, Lex Nr 44242). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta Z. i weszła do obrotu prawnego. W istocie, w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez Prezydenta Miasta Z. Jednakże, w tej sytuacji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo przyjęła dzień [..] maja 1991 r. (uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję) jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, w dniu [...] maja 1991 r. rozpoczął bieg termin pięciu lat. Termin ten ekspirował w 1996 r. Z zestawienia tej daty i daty decyzji wydanej po wznowieniu postępowania wynika, że w chwili orzekania przez organy administracji I, jak i II instancji wyłączona była możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy w takiej sytuacji mogły tylko wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. - czyli stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego wypada wskazać, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniły, czy skarżącej przysługuje status strony postępowania. Organy bowiem przyjęły bezkrytycznie twierdzenie skarżącej, iż prawa do skomunalizowanej nieruchomości przysługują jej na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem orzeczenia te wskazują wyłącznie, iż skarżąca nabyła spadek po K. F. oraz E. A. F.. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...] wynika, że nieruchomość, do której skarżąca rości prawa, została nabyta przez Skarb Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 49, poz. 279), a więc jako majątek poniemiecki. W tej sytuacji, jak dalej wskazał Sąd Rejonowy, Skarb Państwa uzyskał tytuł z mocy samego prawa i fakt ten był potwierdzany stosownym zaświadczeniem wydziału gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium miejskiej rady narodowej. Skoro zatem nie zaistniały przesłanki z art. 34 cytowanego powyżej dekretu, lecz z art. 2, Sąd Rejonowy uznał za niezasadne żądanie wydania orzeczenia o zasiedzeniu. Powyższe wskazuje, że organy orzekające nie ustaliły w sposób dostateczny, czy skarżącej przysługują prawa do skomunalizowanej nieruchomości. Sąd nie mógł jednakże uchylić zaskarżonej decyzji z powyżej wskazanych powodów. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania w postępowaniu administracyjnym. A zatem brak jednoznacznego ustalenia, czy skarżącej przysługuje prawo do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, uniemożliwia Sądowi uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wyrok, który zawierałby rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, naruszałby zakaz zawarty w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim bowiem wypadku wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania decyzji pogarszającej sytuację skarżącej w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonej decyzji, uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (podobnie J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym isądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). Sąd dostrzegł ponadto uchybienie organów orzekających polegające na wznowieniu postępowania w zakresie znacznie szerszym niż wynikało to z żądania zgłoszonego przez stronę. I. H. bowiem wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją komunalizacyjną w zakresie działki nr [..]. Wojewoda [...] zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto Z. własności nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [..]. Jednakże z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] wynika, iż organy w istocie ograniczyły postępowanie do działki nr [...]. A zatem można uznać, że w decyzji pierwszoinstancyjnej uchybienie to sprawdza się wyłącznie do braku zgodności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, zaś w decyzji drugoinstncyjnej - że uchybienia tego nie sanuje. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.