I SA/Wa 1730/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r., nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2018 r. T. G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. G. Ostateczną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Prezydent [...] uchylił od [...] kwietnia 2018 r. własną decyzję z [...] listopada 2017 r., nr [...], przyznającą T. G. specjalny zasiłek opiekuńczy na W. G. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. Następnie wskazanym na wstępie orzeczeniem w tym samym dniu Prezydent przyznał T. G., na podstawie m.in. art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz.1952 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką W. G., na okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] maja 2020 r. Prezydent uzasadnił, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym do [...] maja 2020 r. Przy czym do dnia wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego T. G. pobierał zasiłek opiekuńczy, w związku z opieką nad matką. Odwołanie od decyzji złożył T. G. w zakresie dotyczącym nieprzyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce wydanych decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, tzn. począwszy od 2015 r. Odwołujący zakwestionował nieprzyznanie mu proporcjonalnego wyrównania faktycznie należnego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. W ocenie organu II instancji orzeczenie Prezydenta jest prawidłowe. Kolegium wskazując na art. 23 ust. 1, 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane bez odpowiedniego wniosku, zaś obowiązek jego sporządzenia, zgodnie z wymogami ustawy, spoczywa na wnioskodawcy. Z kolei art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści tej regulacji jednoznacznie zatem wynika, że decydujące znaczenie dla określenia daty, od której zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma dzień wpływu wniosku do właściwego organu. Jak wynika z akt sprawy T. G. wniosek ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką, złożył [...] kwietnia 2018 r. Od tego miesiąca zatem organ mógł przyznać mu wnioskowane świadczenie. Przy czym do [...] marca 2018 r. pobierał specjalny on zasiłek opiekuńczy na matkę, przyznany na jego wniosek z [...] października 2017 r. Kolegium wskazało, że w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie podniosło, że przyznawanie świadczeń rodzinnych (w tym specjalnych zasiłków opiekuńczych, czy świadczeń pielęgnacyjnych) nie należy do uznania organu, a uzależnione jest od spełnienia określonych warunków. Nie jest zatem możliwe jego przyznanie, gdy przesłanki ustawowe nie są spełnione. Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił T. G. Zakwestionował on powyższe rozstrzygnięcie w części nieprzyznania mu prawa do świadczenia rodzinnego w zakresie przewidzianym w świadczeniu pielęgnacyjnym, w miejsce prawa ustalonego w decyzjach wydanych począwszy od 2015 r., na mocy których został jego osobie przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, z tytułu opieki nad chorą matką W. G., a co za tym idzie nieuznanie jego prawa do należnego wyrównania różnicy pomiędzy wypłaconymi świadczeniami z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a kwotą faktycznie należnego świadczenia z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym uznaniu, że Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy R. w W., realizując obowiązek wynikający z art. 9 kpa, pouczył go o spełnianiu warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie czynił tego faktycznie każdorazowo kiedy skarżący zgłaszał się do organu. Strona była natomiast informowana, że jej sytuacja uprawnia tylko do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Ponadto skarżący powinien zostać pouczony przez organ o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (z chwilą jego wejścia w życie), a następnie mieć możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia. Obowiązku tego Prezydent jednak nie wypełnił, a działanie takie narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa.) i zasadę udzielania informacji (art. 9 kpa.). Zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 lit. b, a także art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, na czele z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zaskarżonym zakresie. Skarżący uzasadnił, że pozyskał wiedzę o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosowane przez organ w stosunku do jego osoby pouczenie było wadliwe i wprowadzało błąd, przez co pozbawiono go prawa wyboru korzystniejszego świadczenia. Prezydent [...] w wydanej decyzji pominął aspekt wyrównania różnicy powstałej pomiędzy wypłaconym świadczeniem z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a świadczeniem pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "ppsa", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. W złożonej skardze T. G. w istocie neguje datę, od której zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na jego matkę W. G., na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też domaga się wyrównania mu straty finansowej, związanej z pobieraniem od 2015 r. mniej korzystnego świadczenia, co miało mieć związek z udzieleniem mu błędnej informacji. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonych orzeczeń na wstępie wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, iż organ przyznał wnioskowane przez skarżącego świadczenie, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie bezsporne jest, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu, gdyż spełnił on przesłanki warunkujące jego otrzymanie. Ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem matki, która jest osobą niepełnosprawną i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], a on sam zrezygnował z zatrudnienia, celem sprawowania opieki nad chorą. Ocena dokonana przez organ w tym zakresie jest więc prawidłowa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, tj. prawidłowego określenia daty, od której winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, stwierdzić należy, że z akt przedstawionych sądowi wynika, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu prawa. Jednocześnie przepis art. 23 ust. 3 tej ustawy precyzyjnie wskazuje, co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a przepis art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku. Podkreślić przy tym należy, że osoba uprawniona ma swobodny wybór, czy skorzysta z przysługującej jej pomocy, czy nie oraz sama określa, z jakiej formy pomocy chce skorzystać. Należy ponadto wskazać, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego niejako "wstecznie", czyli za okres poprzedzające złożenie wniosku. W sprawie istotnym faktem jest to, że skarżący występował od 2015 r. do 2017r. o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie zaś o świadczenie pielęgnacyjne. Z uwagi zatem na treść składanego wniosku i charakter postępowania, prowadzonego na ten wniosek, organ zobowiązany był wówczas tylko do zweryfikowania przesłanek żądanej wówczas formy wsparcia. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącego, który domaga się przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego od 2015 r., a więc od daty przyznania mu zasiłku opiekuńczego. Niewątpliwie przyjęcie argumentacji skarżącego wymagałoby dokonania rozszerzającej wykładni powyższych przepisów, oczywiście sprzecznej nie tylko z rezultatem wykładni językowej, ale także systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia norm art. 8 i 9 k.p.a. Powołane przez skarżącego art. 8 i 9 kpa, stanowią zasady ogólne postępowania administracyjnego. W świetle art.9 kpa: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W komentowanej materii wypada jeszcze raz podkreślić, że generalnie postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych (jak w niniejszym przypadku) wymagają inicjatywy procesowej zainteresowanej strony, o czym mowa w art. 23 ustawy, nie toczą się z urzędu, lecz wymagane jest złożenie w tym celu wniosku. Norma art. 9 k.p.a. odnosi się zaś do toczącego się postępowania. Postępowanie administracyjne inicjowane jest dopiero wraz ze złożeniem stosownego wniosku, który jest zależny w istocie tylko od woli strony. Art. 61 § 3 kpa. wskazuje, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro zatem postępowanie o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką zostało zainicjowane jego wnioskiem, to Sąd nie mógł uznać, iż uprzednio udzielane pouczenia miały wpływ na jego wynik. Ewentualnie błędne pouczenie nie miało zatem miejsca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, lecz przed jego wszczęciem. Reasumując tę część rozważań uznać należy, iż skoro wniosek skarżącego został złożony w kwietniu 2018 r., to zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ ustalił prawo do wnioskowanego świadczenia właśnie od tego miesiąca - tj. począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżącego, że organ nie zrekompensował mu różnicy pomiędzy dotychczas otrzymywanym zasiłkiem, a wyższym świadczeniem, wskazać należy, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b wskazanej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Powyższa regulacja oznacza zatem, że w razie zbiegu świadczeń, otrzymując specjalny zasiłek opiekuńczy osoba nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wykluczył zatem jednoczesne uzyskanie wsparcia z obu tych zasiłków. Wynika to właśnie z faktu, że oba wskazane rodzaje wsparcia są świadczeniami przyznawanymi na wniosek, a nie z urzędu. Są to świadczenia wzajemnie się wykluczające, a organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia korzystniejszego. Skoro zatem strona złożyła wniosek o przyznanie określonego świadczenia, to ona dokonała wyboru i to on ją obciąża. Na koniec wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wyrównania ww. straty. Możliwości tej nie da się wywieść dokonując wykładni przepisów tego aktu, w tym m.in. wykładni systemowej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.