I SA/Wa 1734/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W. K., A. J. i I.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1964 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność W. P., A. M., L. B., I. J., K. P. oraz D. A. Wnioskami z dnia [...] lipca 1948 r. oraz z dnia [...] stycznia 1949 r. poprzedni właściciele wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w W. po rozpatrzeniu wniosku, orzeczeniem z dnia [...] października 1964 r. nr [...] odmówiło ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Następnie ww. orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...]. I. J., jako jeden z następców prawnych poprzednich właścicieli, zastępowana przez A. J. pismem z dnia [...] maja 2001 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, wskazując że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanych decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń obszar przedmiotowej nieruchomości objęty był ustaleniami [...] Planu [...] zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., który przeznaczał ten teren pod ulice. Takie przeznaczenie nieruchomości nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Organ nadzoru stwierdził, że wprawdzie w badanych w trybie nadzoru orzeczeniach administracyjnych nie powołano konkretnego planu zabudowania, na podstawie którego odmówiono przyznania prawa własności czasowej, jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Od powyższej decyzji I. J. zastępowana przez pełnomocnika A. J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, iż nie powołanie się w orzeczeniu o odmowie przyznania własności czasowej na żaden konkretny plan zabudowania stanowi rażące naruszenie prawa. Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń. W uzasadnieniu stwierdzono, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ulice zgodnie z [...] Planem [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. spełnia przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Tym samym oddanie terenu poprzednim właścicielom w użytkowanie wieczyste oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Organ wskazał, że cele publiczne polegające na urządzeniu drogi stosownie do treści art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. Dz. U. z 1963 r. Nr 27, poz. 172) należały do wyłącznej kompetencji rad narodowych i inwestor prywatny nie mógł realizować tego celu. Zdaniem Ministra powyższe ustalenia, pomimo braku powołania w orzeczeniu o odmowie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste konkretnego planu zabudowania, dają podstawę do stwierdzenia, iż badane orzeczenia nie są dotknięte wadą obligującą do stwierdzenia ich nieważności. W. K., A. J. oraz I. J. wnieśli na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skarżący wskazali, że w aktach sprawy znajduje się tylko wyrys z Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. wykonany na podstawie [...] Planu [...] obowiązującego od dnia [...] listopada 1964 r. Plan ten nie obowiązywał w dacie wydawania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej w W. tj. dnia [...] października 1964 r. W skardze zarzucono jako nieuprawnione przyjęcie, że data uchwalenia planu jest tożsama z datą wejścia planu w życie. Zdaniem skarżących w świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) plany etapowe jak i plany kierunkowe nie mogły być miarodajne dla wskazania przeznaczenia konkretnej nieruchomości gruntowej. Skarżący podkreślili, że ich zdaniem nie zostały spełnione przesłanki pozwalające organom odmówić przyznania prawa użytkowania wieczystego. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] marca 2004 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Przez rozpatrzenie zaś całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w trybie art. 7 powołanego dekretu ustaleniu podlegało przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela. Przy czym wobec braku ustaleń w aktach postępowania zwykłego, rozpatrując wniosek I. J. o stwierdzenie nieważności organ nadzoru winien sam poczynić ustalenia niezbędne dla oceny weryfikowanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie została wszechstronnie zbadana. W szczególności nie ustalono treści planu na datę wydawania orzeczenia, ponieważ "Wyrys z Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. wykonany na podstawie [...] Planu [...]" załączony został do akt sprawy z adnotacja, że obowiązuje na dzień [...] listopada 1964 r., a więc nie wiadomo jaki plan obowiązywał w dniu [...] października 1964 r. Ponadto organ nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie oceny czy na podstawie powołanego w zaskarżonej decyzji Planu [...] można jednoznacznie ustalić czy faktycznie przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod ulice. Wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności. Natomiast dopiero plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 17 ust. 3 tej ustawy). Organ administracji powinien mieć na uwadze, że plan ogólny był przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych i dopiero te ustalenia szczegółowe mogą stanowić podstawę do konsekwentnej realizacji nawet w postaci decyzji administracyjnych, ograniczających prawa stron. W braku planu szczegółowego, plan ogólny spełnia tylko funkcję informacyjną i o tyle tylko może być przesłanką do odmowy spełnienia żądania strony, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982r . sygn. akt I SA 235/82 ONSA 1982/1/52) W związku z tym uznać należy, że Minister nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący czy nieruchomość położona przy ul. [...] była w dacie orzekania przeznaczona na cele publiczne. Brak uwzględnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Z tego względu zaskarżoną decyzja i poprzedzająca ją decyzji podlegają uchyleniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sad uznając, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i dokładniejszego rozważenia – z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w związku z art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.