I SA/Wa 1743/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. G. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania G. G. i M. G., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r. nr [...], orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, na rzecz: B. K., E. K., C. P., G. G. i Z. P. Decyzja Wojewody wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 1984 r. nr [...] Naczelnik Miasta w Z. wyraził zgodę na podział objętej księgą wieczystą Nr [...] działki ew. nr [...] o pow. [...] m2, położonej w Z. przy ul. [...] (stanowiącej przedmiot współwłasności B. i C. małż. P oraz B. i E. małż. K.). W następstwie tej decyzji powyższa nieruchomość podzielona została na działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę (oznaczona obecnie nr [...]) o pow. [...] m2, przeznaczoną pod poszerzenie przylegających do niej ul. [...] oraz ul. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa, stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. - o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 ze zm.). Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] października 1984 r. sygn. akt [...] dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości objętej KW Nr [...] w ten sposób, że na własność B. i C. małż. P. przyznano nieruchomość o pow. [...] m2, obejmującą działkę nr [...]; a B. K. i D.K. przyznano nieruchomość o pow. [...] m2, obejmującą działkę nr [...]. Następnie działka nr [...] została przez małżonków P. zbyta na rzecz M. i G. małż. G. aktem notarialnym z [...] lipca 1995 r. Rep. A nr [...]. Decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz jej dawnych współwłaścicieli, tj. B. K., E. K. oraz G. G. i Z. P. (następców prawnych B. P.). Decyzja ta jest ostateczna, co potwierdza znajdująca się na niej adnotacja z [...] grudnia 2008 r. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. M. G. i G. G. wnieśli od decyzji Starosty odwołanie wnioskując o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na brak legitymacji M. G. i G. G. do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji. Organ podniósł, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości prowadzone było w oparciu o art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Stronami takiego postępowania są zaś osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości tj. byli właściciele lub ich następcy prawni oraz aktualny właściciel nieruchomości. G. G. i M. G. nie są właścicielami zwracanej działki nr [...], ale jedynie jej faktycznymi użytkownikami jako posiadacze. Nie są więc oni stronami postępowania zwrotowego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie zaś, że wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania skutkować musi wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję G. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że decyzja ta godzi w ich dobro. Skarżący powoływali się przy tym na fakt zakupienia w 1995 r. działki nr [...] przylegającej do działki [...]. Podnosili także, że część działki nr [...] o pow. [...] m2 nigdy nie została wywłaszczona. Zdaniem skarżących są oni legitymowani do wniesienia odwołania się od decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r., czego nie uwzględnił Wojewoda. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami, czy też powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] wydana została bowiem w następstwie rozpoznania odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został odwołującym się przywrócony. Zważyć zaś należy, że przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy inicjowanej odwołaniem - niezależnie od tego czy środek ten jest wnoszony przez podmiot mający w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie - obowiązkiem organu drugiej instancji jest każdorazowa ocena dopuszczalności tej czynności z punktu widzenia zachowania terminu jej dokonania. Dopuszczalność odwołania uwarunkowana jest wszak nie tylko spełnieniem przesłanek o charakterze podmiotowym, ale również brakiem przeszkód o charakterze przedmiotowym, wynikających z niedochowania terminu. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (art. 129 § 2 k.p.a.). Jest to terminem zawity, co oznacza, że czynność dokonana z jego uchybieniem jest bezskuteczna. Upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji skutkuje bowiem tym, że decyzja uzyskuje walor decyzji ostatecznej, a jej weryfikacja może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych, o czym stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, ww. termin wiąże także stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona (por. wyrok NSA z 17.06.2010 r. I OSK 1126/09 Lex nr 594908, z 24.11.2010 II OSK 1762/09 Lex nr 746776). Bez jego przywrócenia nie jest zatem możliwe prowadzenie w trybie odwoławczym postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji, która kończy takie postępowanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2008 r. skarżący wnieśli w sytuacji, gdy ww. decyzja miała już od przeszło dwóch lat walor decyzji ostatecznej. W aktach administracyjnych sprawy przekazanych do Sądu brak jest co prawda zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji, jednakże nie jest okolicznością kwestionowaną przez skarżących jak również przez organ, że decyzja ta, wobec niewniesienia od niej odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu, stała się ostateczna. Znajduje to także potwierdzenie w treści umieszczonej na niej adnotacji organu z [...] grudnia 2008 r. Z tego też względu małż. G. wnosili o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Obowiązkiem zatem organu odwoławczego, było w tak ustalonym stanie faktycznym rozpoznanie tego wniosku, a nie umorzenie postępowania odwoławczego, które jeszcze nie zostało skutecznie zainicjowane. To właśnie w ramach rozpoznawania tego wniosku, a nie odwołania, organ drugiej instancji dokonać powinien oceny legitymacji procesowej skarżących. Przywrócenie terminu może bowiem nastąpić wyłącznie na prośbę "zainteresowanego" (por. art. 58 § 1 k.p.a.). Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu jest natomiast osoba mająca interes prawny sprawie. Tymczasem organ wojewódzki, niezważając na uchybiony termin oraz bez rozpatrzenia wniosku o jego przywrócenie, podjął postępowania odwoławcze i przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wprawdzie rozpoznanie to odbywało się wyłącznie w aspekcie badania legitymacji procesowej jednostek wnoszących odwołanie, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie prowadzone było w ramach trybu odwoławczego, którego stosowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a więc decyzją korzystającą z ochrony wynikającej z zasady trwałości – art. 16 § 1 k.p.a.) było niedopuszczalne. Takie działanie organu drugiej instancji kwalifikować należy zatem jak rażące naruszenie prawa procesowego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - tj. naruszenie art. 16 § 1, art. 129 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności wydanej, w następstwie tych działań decyzji. Stwierdzenie wyżej wymienionej kwalifikowanej wady prawnej badanej decyzji Wojewody [...] zwalania Sąd z obowiązku jej merytorycznej oceny, w tym zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.