I SA/Wa 1749/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) postępowania z wniosku I. S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], hip. [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot ww nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich przeszły na własność gminy [...] a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 278) – na własność Skarbu Państwa. Pismem z [...] kwietnia 1948 r. dawna właścicielka przedmiotowej nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1963 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło jej przyznania prawa własności czasowej. Pismem z [...] marca 1963 r. I. S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości a wnioskiem z [...] czerwca 1963 r. dawna właścicielka wystąpiła o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Kolejnym wnioskiem z [...] lutego 1991 r. w. wymieniona ponownie wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dalszej kolejności organ podniósł, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu reguluje art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 65, dalej jako ugn). W ocenie wojewody w stosunku do nieruchomości objętych działaniem dekretu w pierwszej kolejności podlega rozpatrzeniu wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku bądź umorzenie postępowania w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie, albowiem uprawnienia o których mowa w art. 215 ugn zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano prawo użytkowania wieczystego. Wobec powyższego organy obu instancji wywiodły, że wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość będzie mógł być rozpatrzony dopiero po zakończeniu postępowania o zwrot nieruchomości, którego wynik stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł następca prawny I. S. – J. S. (dalej jako skarżący), podnosząc że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). W tej sprawie organy zasadnie wskazały, że w przypadku gdy w stosunku do nieruchomości na podstawie przepisów dekretu prowadzone jest jednocześnie postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego jak i o ustalenie odszkodowania, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w takim przypadku konieczność rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania o ustalenie odszkodowania (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2524/19). Jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, jako że wniosek I. S. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu został rozpatrzony negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1963 r. Orzeczenie to nie zostało uchylone i funkcjonuje w obrocie prawnym. Oznacza to, że postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości zostało prawomocnie zakończone, a zatem nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie może być podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania. Zagadnienia wstępnego nie stanowi również postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, a wbrew twierdzeniu organu, wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony przez I. S. wyłącznie przy piśmie z [...] lutego 1991 r. Zgodnie z art. 214 ust. 1 ugn uprawnienia do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu wygasły z dniem 31 grudnia 1988 r. Powyższy wniosek został złożony po tym terminie, co uniemożliwia prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości i powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś organ uznał wniosek z [...] lutego 1991 r. za kolejny wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, także zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, wywołany prawomocnym orzeczeniem z [...] maja 1963 r. Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) orzeczono jak w pkt I sentencji. Zwrot kosztów sądowych w pkt II sentencji nastąpił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.