I SA/Wa 1754/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skarg D. L., F. C., F. W., B. M. i A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpatrzeniu odwołania B. M., D. L., F. W., A. W. i F. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], odmawiającej pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B., stanowiącej element zespołu dworca kolejowego w B., wpisanego do rejestru zabytków - umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu następujący stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Konserwator Zabytków w B., decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] wpisał do rejestru zabytków zespół dworca kolejowego w B. w obrębie działki nr [...] - w skład którego wchodzą: budynek dworca kolejowego, wieża ciśnień, parowozownia, dom naczelnika (ob. mieszkalny, ul. [...]), dom urzędniczy (ob. mieszkalny, ul. [...]), budynek administracyjny, budynek mieszkalny przy ul. [...] oraz budynek mieszkalny przy ul. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji i wskazał działkę geodezyjna nr ew. [...] - jako właściwą dla obszarowego wpisu do rejestru zabytków ww. zespołu, a zatem również podlegającą ochronie konserwatorskiej. Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w L. wystąpiły do organu konserwatorskiego o wydanie pozwolenia na podział działki geodezyjnej nr ew. [...] w B. przy ul. [...] - którą po podziale geodezyjnym z dnia 16 stycznia 2008 r. wyodrębniono z działki nr ew. [...], będącej elementem zespołu dworca kolejowego w B. wpisanego do rejestru zabytków - na działkę nr [...] (przeznaczoną do sprzedaży lokatorom budynku) i nr [...] (przeznaczoną do przekazania dla Urzędu Miasta B.). Po rozpoznaniu tego wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], nie udzielił pozwolenia P. S.A. Oddziałowi Gospodarowania Nieruchomościami w L. na dokonanie, zgodnie z dołączonym do wniosku załącznikiem mapowym, podziału geodezyjnego działki nr ew. [...] położonej w B. przy ul. [...], objętej ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków zespołu dworca kolejowego w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia przedstawiony projekt podziału nieruchomości jest niedopuszczalny, ponieważ może on doprowadzić do utraty wartości kompozycyjnych i estetycznych całego założenia. Jest to rzadki w skali kraju (jedyny w województwie) przykład kompozycji ogrodowej uzupełniającej i łagodzącej gospodarczy i techniczny charakter [...]. Wydzielenie budynku z części ozdobnej wiązałoby się ze zniszczeniem kompozycji i powiązań obiektu z najbliższym otoczeniem. Konserwator Zabytków dodał, że wcześniejszy podział działki nr [...] na szereg działek, w tym działkę nr [...], został dokonany bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli najemcy lokali w budynku przy ul. [...], który znajduje się na przedmiotowej działce: B. M., D. L., F. W., A. W. i F. C.. Wskazywali, że jako przyszli właściciele - po uwłaszczeniu - najmowanych przez siebie lokali, mają prawo do złożenia odwołania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpatrzeniu ww. odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze. Na wstępie Minister wskazał, że skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Odwołanie należy jednak uznać za złożone z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w postępowaniu. Zaskarżona decyzja została doręczona P. S.A. w dniu 3 czerwca 2008 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 17 czerwca 2008 r. i tego dnia odwołanie zostało złożone w siedzibie Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Dodał, że w uzupełnieniu odwołania B. M. przesłał zaświadczenie P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w L. z dnia 29 września 2008 r., stwierdzające, że osoby podpisane pod odwołaniem posiadają tytuły prawne do zajmowanych lokali na podstawie umów najmu. Minister stwierdził, że przepis art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przyjętym orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Podstawę interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07). Zatem źródła takiego interesu nie stanowi art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Minister podniósł też, że zasady dokonywania podziałów nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 ww. ustawy określa stronę postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości, jako osobę, która w takim podziale ma interes prawny oraz dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Jednocześnie w orzecznictwie administracyjno-sądowym utrwalił się pogląd, że interes prawny stron w postępowaniu podziałowym, wynika z własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy podział. Nie można zatem uznać za strony takiego postępowania osoby, które nie mają do nieruchomości żadnego tytułu prawnego, lecz są dopiero zainteresowane jego uzyskaniem - bowiem zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00. W związku z tym Minister stwierdził, że w przypadku podziału przedmiotowej działki geodezyjnej nr ew. [...], która stanowi tereny [...], będące we władaniu P. S.A., najemcy lokali w budynku przy ul. [...], obecnie nie posiadają przymiotu strony postępowania. Przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie ich interesu faktycznego, a nie prawnego. Tym samym nie mogą być oni uznani za strony niniejszego postępowania - a co za tym idzie nie przysługuje im prawo do wniesienia odwołania zapisane w art. 127 § 1 kpa. A zatem, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 kpa, organ odwoławczy - nie mając podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez najemców zajmowanych lokali w budynku przy ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. M., D. L., F. W., A. W. i F. C. - wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem. W skardze podtrzymali argumenty zawarte w odwołaniu, a ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów prawa, która miała wpływ na jej wydanie, a w szczególności: - art. 6, 7, 8, 9, 10, 76, 77 i 138 § 3 kpa - poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony i w konsekwencji niezasadne umorzenie postępowania, - art. 28 kpa oraz art. 42 i 43 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz.948 ze zm.), - art. 6 ust.1 pkt 1 lit. g i art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy wyrażenia zgody na podział nieruchomości. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżący B. M., D. L., F. W., A. W. i F. C. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B., stanowiącej element zespołu dworca kolejowego w B., wpisanego do rejestru zabytków Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ II instancji ma obowiązek ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania – gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo stwierdził, iż skarżący B. M., D. L., F. W., A. W. i F. C. nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym odmowy wyrażenia zgody na podział nieruchomości - bowiem nie wykazali oni interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nich z odwołaniem od decyzji I instancji. Stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Natomiast skarżący są tylko najemcami mieszkań znajdujących się w budynku położonym na tej nieruchomości. Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 k.c.) Najem nie zalicza się do praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność, użytkowanie, zastaw, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, hipoteka), ale do zobowiązań ("zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełniać"). Uznać zatem należy, iż skarżący - jako najemcy lokali znajdujących się w budynku położonym na nieruchomości, która miała być objęta podziałem - nie są stroną postępowania podziałowego, a tym samym nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na dokonanie podziału. Sąd nie mógł się też zgodzić z podnoszonym przez nich argumentem, iż mają interes prawny wynikający z art. 42 i 43 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz.948 ze zm.). Przepisy te stanowią tylko, kto ma prawo do nabycia lokalu mieszkalnego i w jakim trybie może to nastąpić. Przy czym osoby uprawnione mogą zrealizować to prawo dopiero wtedy, gdy P. podejmie decyzję o sprzedaży lokalu i wdroży procedurę przewidzianą w art. 43 tej ustawy. Natomiast art. 42 nie stanowi podstawy do kreowania po stronie uprawnionego nabywcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściciela przeznaczona do sprzedaży. Wobec tego należy stwierdzić, iż żądanie skarżących poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że są oni stroną w postępowaniu o podział nieruchomości. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego vide: * wyrok z dnia 7 lutego 2002 r. (I SA 1710/00, niepubl.) - "W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (...)", * wyrok z dnia 29 czerwca 1999 r. (I SA 1608/98, niepubl.) - "O zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu.", * wyrok z dnia 3 września 1999 r., (II SA/Wr 933/98) – "Z przyjętych w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (...) rozwiązań prawnych wynika, że interes prawny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (np. dzierżawy). Interesu prawnego nie można też wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem." W doktrynie i judykaturze został utrwalony pogląd, iż w przypadku, gdy odwołanie wniosła osoba, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 1 pkt 3 kpa. W tej sytuacji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie umorzył postępowanie odwoławcze - z uwagi na brak legitymacji prawnej skarżących do złożenia odwołania. Podsumowując, należy stwierdzić, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest prawidłowa. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.