I SA/Wa 1755/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz T. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia T. B. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] wzywające ww. do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2010 r. wystawionego przez Wojewodę [...], polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gm. [...], w terminie do 6 sierpnia 2010 r. pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn.: "[...]", planowanej do realizacji w północno – zachodniej części miasta K., na styku dzielnic: [...]. Niniejsza decyzja opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. Upomnieniem z 29 czerwca 2010 r. Wojewoda [...], będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wezwał T. B. do dobrowolnego wykonania obowiązków w postaci wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji: działki ewidencyjnej [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gm. [...], powstałej z podziału działki ewidencyjnej [...] na działki nr [...] i [...], w terminie 7 dni, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku zaś z niezastosowaniem się do upomnienia, Wojewoda [...] wystawił [...] lipca 2010 r. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] wezwał T. B. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego, polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Na postanowienie to T. B. wniosła zażalenie do Ministra Infrastruktury, wnioskując jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W następstwie rozpoznania tego zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) powoływanej dalej: "u.p.e.a.", który nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, Minister podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania wykonania takiego postępowania na wniosek dłużnika. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności, jednocześnie podtrzymała wszystkie zarzuty podniesione w zażaleniu. W obszernym uzasadnieniu skargi, cytując poglądy doktryny, skarżąca wywiodła, że skoro ustawodawca nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia, to tym samym nie ogranicza także kwestii przedmiotowych zaskarżenia. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 17 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem z art. 17 § 2 zd. drugie powołanej ustawy wbrew stanowisku organu wynika możliwość fakultatywnego wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej treść art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wskazuje, iż błędne było pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie stwierdzało niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W ocenie skarżącej również powołana podstawa prawna zaskarżonego postanowienia (art. 134 k.p.a.) jest niezrozumiała, bowiem przepis ten odnosi się do odwołań od decyzji, a zatem innego środka zaskarżenia i nie jest przepisem wymienionym w art. 126 k.p.a., aby można go było powołać. Z tych względów zdaniem skarżącej postanowienie Ministra Infrastruktury obarczone jest błędami mającymi istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zakwestionowała prawidłowość postępowania dotyczącego wywłaszczenia działek objętych egzekucją, odwołała się do przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w kwestii terminu dobrowolnego wydania nieruchomości oraz przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczących procedur rozgraniczenia oraz podziału nieruchomości. Wskazała na naruszenie prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy. Powołując się na przepisy Konstytucji RP skarżąca podniosła, że organy administracji państwowej i samorządowej powinny posługiwać się instytucją wywłaszczenia tylko w niezbędnym zakresie, dokonując w każdym przypadku oceny, czy zakres ingerencji w konstytucyjne prawo nie będzie nadmierny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. Sygn. akt I SA/Wa 953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra co do niedopuszczalności zażalenia na wydane na podstawie art. 143 u.p.e.a. postanowienie wzywające dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku opróżniania lokalu lub odebrania nieruchomości. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie, o którym mowa w art. 143 § 1 u.p.e.a. zawiera jedynie pouczenie mające na celu uświadomienie zobowiązanemu, że skutkiem niewykonania ciążącego na nim obowiązku będzie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do odebrania mu nieruchomości. Zatem zaskarżalne jest dopiero postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu postanowienie, o którym mowa w art. 143 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny potwierdza dokonaną przez egzekutora czynność egzekucyjną polegającą na odebraniu nieruchomości, będącą następstwem niezastosowania się przez zobowiązanego do wezwania zawartego w postanowieniu, o którym mowa w art. 143 § 1 u.p.e.a. Zatem dopiero postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego podlega zaskarżeniu zażaleniem, a nie sama możliwość jego zastosowania. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 17 u.p.e.a. bowiem wyjaśnił jedynie, że wniosek dłużnika skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ze względu na szczególne okoliczności może co najwyżej stanowić podstawę do podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych. Jednakże stwierdzając niezaskarżalność nie było możliwości zastosowania postanowień art. 17 § 2 u.p.e.a. Od powyższego wyroku T. B. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W następstwie rozpoznania tej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 216/12 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 143 § 2 u.p.e.a. sąd kasacyjny wywodził, że z przepisu tego wynika wyraźnie, iż zobowiązanemu służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W jego ocenie takim postanowieniem jest zaś postanowienie wzywające do wykonania obowiązku. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, iż zażaleniu podlega postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego, a nie postanowienie o jego zastosowaniu. Ponadto z analizy kolejnych przepisów zawartych w rozdziale dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - odebraniu nieruchomości (art. 144 i art. 145 powołanej ustawy) wynika, iż po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku egzekutor przystępuje do czynności egzekucyjnych zmierzających do odebrania nieruchomości. Brak jest więc podstaw do uznania, iż wydawane jest kolejne postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Odwołując się zaś do treści art. 17 § 1 u.p.e.a. Sąd zważył, że formę postanowienia przybierają rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego i wierzyciela w sprawach dotyczących prowadzenia egzekucji, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zatem czynności egzekucyjne, czyli w myśl art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego nie wymagają formy postanowienia. Gdyby natomiast przyjąć interpretacją zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis uprawniający zobowiązanego do złożenia zażalenia w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego byłby przepisem martwym z powodu braku takiego postanowienia w toku całego postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, skład orzekający ocenił, że skarga T. B. jest zasadna, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zakwestionowanym postanowieniem Minister Infrastruktury stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) powoływanej dalej: "u.p.e.a.", niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącą od postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] wzywającego ją do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] lipca 2010 r., polegającego na dobrowolnym wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina [...], w terminie do 6 sierpnia 2010 r. godz. 9:00. Postanowienie Ministra ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz stwierdza jedynie, iż od wydanego postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku, środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje, co czyni to zażalenie niedopuszczalnym. Zasadnicze zatem znaczenie dla jego oceny ma ustalenie, czy kwestionowane w drodze zażalenia postanowienie Wojewody [...] - działającego w tym zakresie jako organ egzekucyjny – jest postanowieniem zaskarżalnym, czy też nie. Z woli prawodawcy, nie każde bowiem wydawane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie podlega zaskarżeniu. Jak stanowi art. 17 § 1 zd. 2 u.p.e.a., zażalenie przysługuje jedynie wówczas, kiedy ustawa lub k.p.a. tak stanowi. Zaskarżone zażaleniem przez T. B. postanowienie Wojewody wydane zostało w oparciu o art. 143 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi, że egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu. Stosownie do § 2 tego artykułu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jest zaś m.in. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń (art. 1a pkt 12 lit. b tiret czwarte u.p.e.a.). Środek ten realizowany jest natomiast w drodze czynności egzekucyjnych, a więc czynności faktycznych o charakterze wykonawczym, które z kolei mogą być kwestionowane przez zobowiązanego w drodze skargi na czynności egzekucyjne przewidziane w art. 54 § 1 u.p.e.a. Istotne jest przy tym to, że samo odebranie nieruchomości nie wymaga wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia i nie jest potwierdzane, czy też zatwierdzane ex post takim aktem. Po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku egzekutor, jak wynika z art. 144 i 145 powołanej ustawy, przystępuje bowiem już do czynności egzekucyjnych zmierzających do odebrania nieruchomości. Skoro zatem po wydaniu postanowienia wzywającego do dobrowolnego wydania nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego, czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora zmierzające do zastosowania tego środka (czynności egzekucyjne) ani sama jego realizacja nie wymagają formy postanowienia, to nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowieniem, o którym mowa w art. 143 § 2 u.p.e.a., a więc postanowieniem "w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego", od którego przysługuje zażalenie, jest ww. postanowienie wzywające do wydania nieruchomości. Jak bowiem zważył Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., gdyby przyjąć odmienną interpretacją tego przepisu, byłby on przepisem martwym z powodu braku takiego postanowienia w toku całego postępowania egzekucyjnego. To zaś oznacza, że Minister Infrastruktury, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., naruszył art. 143 § 2 powołanej ustawy poprzez jego wadliwą interpretację, czego konsekwencją było nieuprawnione w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowania art. 134 k.p.a., co w sposób oczywisty miało wpływ na jej wynik. Z tych względów skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Trafne jest natomiast stanowisko organu, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania czy też wstrzymania czynności egzekucyjnych w nim podejmowanych na wniosek zobowiązanego, czego domagała się skarżąca. Wprawdzie w myśl art. 17 § 2 in fine u.p.e.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać to postępowanie do czasu rozpatrzenia zażalenia, jednakże jest to jedynie uprawnienie organu, które może być realizowane - w ramach uznania administracyjnego - przed rozpoznaniem zażalenia i tylko do czasu jego rozpoznania, a nie przy podejmowaniu samego rozstrzygnięcia w sprawie zażalenia, a tym bardziej rozstrzygnięcia stwierdzającego jego niedopuszczalność (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Z tego względu zarzut dokonania przez Ministra błędnej wykładni art. 17 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a. i niewłaściwego zastosowania tego przepisu, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Natomiast ewentualne wstrzymanie na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a., jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, może być dokonane w trybie nadzoru, a nie w trybie postępowania zażaleniowego, a w związku z tym pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Także pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do legalności wywłaszczenia działki objętej postępowaniem egzekucyjnym, trybu jej wydzielenia, a także odnoszące się do braku wypłaty odszkodowania, wykraczają poza granice sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 190 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z treści niniejszego wyroku i sprowadzają się do rozpoznania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (który po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury jest organem właściwym w sprawie) wniesionego przez T. B. zażalenia.