I SA/Wa 1759/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. U., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 16 marca 2012 r. A. U. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem J. U. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Burmistrz G. orzekł o odmowie przyznania A. U. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – mężem J. U. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych przepisami tj. zawartych w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – ponieważ pozostaje w związku małżeńskim. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem Burmistrza G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Od powyższej decyzji A. U. wniosła odwołanie – przedstawiając trudną sytuację zdrowotną męża i powołując się na orzecznictwo związane z ww. przepisem art. 17 ust. 5 pkt. 2 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...]marca 2012 r. nr [...]. Na wstępie podniosło, że zaskarżona decyzja wprawdzie posiada wady, jednak jej rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Organ odwoławczy ma zaś obowiązek rozpatrzeć sprawę w całości, zatem ma możliwość naprawienia niektórych błędów popełnionych przez organ I instancji. Następnie podało, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.):, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ww. ustawy stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w niniejszej sprawie osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest tylko J. U., który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka A. U., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium dodało, że decyzja Burmistrza G. została sprostowana, jednak niezależnie od tych omyłek, zawiera ona wadę polegającą na wskazaniu właściwej podstawy prawnej, jednak w niewłaściwym brzmieniu – art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) zmieniony został bowiem przez art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212). Zatem z dniem 14 października 2011 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego dotycząca zasad przyznawania świadczeń rodzinnych. Ustawodawca złagodził warunki prawa do świadczeń osobom pozostającym w związku małżeńskim stanowiąc, że w przypadku pozostawania w związku małżeńskim, możliwe jest otrzymanie świadczenia wyłącznie w sytuacji, gdy nie tylko jedno z małżonków ma orzeczoną niepełnosprawność, lecz także i drugi małżonek musi posiadać to orzeczenie o niepełnosprawności. W związku z powyższym Kolegium uznało, że skarżąca Alicja [...] nie spełnia przesłanek – z uwagi na zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych – dlatego też nie może być jej przyznane postulowane świadczenie. Podniosło również, iż rozpatrując tę sprawę zastosowało obok językowej również wykładnię celowościową i zbadało proces legislacyjny, który doprowadził do takiego sformułowania przepisu. Z analizy materiałów tych wynika, że nie było intencją ustawodawcy wprowadzenie przepisu umożliwiającego otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego na współmałżonka, a jedynie na osobę, która pozostaje w związku małżeńskim, gdy jej współmałżonek jest niepełnosprawny. Taka, jak uchwalona, redakcja art. 17 ust. 5 pkt. 2, miała uszczegółowić istniejące przepisy i zarazem uszczelnić system przyznawania świadczeń. Niezależnie od oceny tego stanu rzeczy, stwierdzić trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 jest wyraźny, jednoznaczny zwłaszcza w zestawieniu z faktem, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego obowiązek małżonków wzajemnego wspierania i przyczyniania się do dobrobytu rodziny nie jest tożsamy z obowiązkiem alimentacyjnym (uchwała z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 39/11). Organy administracji są związane przepisami prawa i są zobligowane do rozstrzygania spraw w granicach wyznaczonych tymi przepisami. Należy zauważyć, że pomimo kolejnej nowelizacji przepisów odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) ustawodawca konsekwentnie utrzymuje dotychczasowy pogląd o wyłączeniu z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia małżonka, sprawującego wszak ustawowo opiekę nad drugim małżonkiem. Podsumowując Kolegium uznało, iż z przedstawionych powyżej względów nie ma możliwości przyznania świadczenia – pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej. Od tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A. U. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze powtórzyła argumenty podnoszone w odwołaniu. Stwierdziła, że decyzja jest niesprawiedliwa. Przedstawiła swoją trudną sytuację oraz powołała orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie sygn. akt I SA/Ol 982/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiająca przyznania A. U. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obydwu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania J. U. w związku małżeńskim. Przy czym Kolegium wskazało, iż zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni tego przepisu prawa. Należy mieć na uwadze, że dokonując badania prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz ich wykładni sądy administracyjne związane są przepisami Konstytucji RP oraz ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązek przestrzegania przez sądy administracyjne Konstytucji RP w procesie kontroli działalności administracji publicznej oznacza również obowiązek uwzględniania mających moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). W pierwszej kolejności wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma charakter opiekuńczy, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). Świadczenie to przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 61/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc – z tą chwilą – obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który – z mocy art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy musi zatem być – zdaniem Sądu – odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobro rodziny – art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Reasumując, w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją (także po nowelizacji art. 17 ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych – Dz. U. Nr 223, poz. 1456), okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ) orzekł jak w sentencji wyroku.