I SA/Wa 1769/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2018 r. , znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. nr [...] w części dotyczącej części działki nr [...] z obrębu [...] K. (gm. [...], powita g.) zaznaczonej zieloną linią na mapie stanowiącej załącznik do wymienionej decyzji. Organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2001 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku T. M., odmówił stwierdzenia, że część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej K. dobra [...] tom. I karta [...], stanowiąca obecnie działkę nr [...] i część działki nr [...], na których były posadowione [...] i [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja stała się ostateczna wobec niezłożenia odwołania. Pismem z [...] marca 2015 r. , sprecyzowanym [...] marca 2015 r. T. M. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespól dworsko – parkowy położony w K., gm. [...], powiat g., nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że w tej sprawie zapadła już ostateczna decyzja, a ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie jest niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2015 r. (znak [...]) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r.. [...] grudnia 2015 r. J. M. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 wskazanej na wstępie. W oparciu o powyższe ustalenia organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 dalej "rozporządzenie") przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości Natomiast w myśl art. 2 ust 2 dekretu nieważne były wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust 1 lit. e, dokonane po 1 września 1939 r. Minister wskazał, że w kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że dwór w K. nie podpada pod dekret, wskazując, że grunty pod budynkami (także mieszkalnymi) wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Dwór nie był ujęty w odrębnej księdze wieczystej, lecz stanowił część składową nieruchomości o powierzchni [...] ha, a więc przekraczającej normy obszarowe wymienione w dekrecie. Wojewoda [...] podał także, że dwór w K. otoczony był kompleksem gruntów rolnych, co dowodzi funkcjonalnego powiązania z resztą majątku ziemskiego. Organ w dalszej części uzasadnienie podniósł, że orzeczenie czy decyzja Wojewody [...] rażąco narusza art. 2 ust 1 lit. e dekretu wymaga prześledzenia ewolucji orzecznictwa w zakresie wykładni tego przepisu. Następnie organ przedstawił jak kształtowały się linie orzecznicze w tym zakresie przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji organ stwierdził, że nie można uznać, że Wojewoda [...] naruszył przepisy prawa materialnego stwierdzając, że pod art. 2 ust 1 lit. e dekretu podpada zespół [...] w K. Zdaniem organu decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta także innymi kwalifikowanymi wadami, dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Została wydana przez organ właściwy w sprawie, ma podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności. Skargę na powyższą decyzję wniósł pismem z [...] września 2018 r. J. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 158 § 1 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. nr [...] w części określonej przez wnioskodawcę, w sytuacji w której z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować uznaniem jej za nieważną we wnioskowanej części. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. na podstawie art. 145a § 1 ppsa o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wWojewody [...] z [...] marca 2001 r. nr [...] w części dotyczącej zespołu [...] na części działki nr [...] z obrębu [...] K. (gm. [...], powiat g.) zaznaczonej zieloną liniĄ na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji, 3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że prawa ona nie narusza. Decyzja, której stwierdzenia nieważności skarżący żąda została wydana na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 dalej "rozporządzenie") przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. Natomiast w myśl art. 2 ust 2 dekretu nieważne były wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust 1 lit. e, dokonane po 1 września 1939 r. W kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że dwór w K. nie podpada pod dekret, wskazując, że grunty pod budynkami (także mieszkalnymi) wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Dwór nie był ujęty w odrębnej księdze wieczystej, lecz stanowił część składową nieruchomości o powierzchni [...] ha, a więc przekraczającej normy obszarowe wymienione w dekrecie. Wojewoda [...] podał także, że dwór w K. otoczony był kompleksem gruntów rolnych, co dowodzi funkcjonalnego powiązania z resztą majątku ziemskiego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem ministra wskazując na zmianę orzecznictwa w zakresie interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskie" przez które zdaniem skarżącego należy rozumieć grunty rolne oraz te nieruchomości, które są z nimi funkcjonalnie związane. Zdaniem skarżącego sam fakt panowania przez pewien okres różnorodnej wykładni art. 2 dekretu nie pozbawia tego przepisu przymiotu jasności. Skarżący podkreślił, że od kilku lat jest utrwalone orzecznictwo, że zespoły dworsko – parkowe nie podlegały nacjonalizacji. Jak wskazano wyżej materialnoprawną podstawą orzekania o zwrocie niesłusznie przejętych nieruchomości jest § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W decyzji administracyjnej wydanej w podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, lecz także o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2010 r., I OSK 483/2009, LexPolonica nr 2306150, LexisNexis nr 2237305). Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej obejmował wyłącznie nieruchomości ziemskie, a więc te, które były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/2004, LexPolonica nr 3108942, LexisNexis nr 3108942). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. (W. 3/89, LexPolonica nr 356320, OTK 2/90, poz. 26, LexisNexis nr 356320), nieruchomość ziemska to taka nieruchomość, która musi pozostawać w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Pogląd ten został też zaakceptowany w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/2006, LexPolonica nr 414853, LexisNexis nr 414853). Na tle sporów dotyczących definiowania pojęcia nieruchomości ziemskiej szczególnego znaczenia nabrała kwestia oceny legalności przejęcia w trybie reformy rolnej pałaców. W tej materii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 marca 2011 r. (IV SA/Wa 105/2011, LexPolonica nr 2562737, LexisNexis nr 2562737), w którym dokonano następującej wykładni: "stwierdzenie w toku postępowania [...], że nieruchomość objęta wnioskiem o wyłączenie spod działania dekretu stanowiła siedzibę mieszkalną właściciela majątku (pałac, dwór czy też inny budynek mieszkalny), o ile w ogóle nie zwalania organu od obowiązku odwołania się do instytucji związku funkcjonalnego (niedopuszczalność objęcia reformą rolną nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi stanowiłaby samodzielną przesłankę do stwierdzenia niepodpadania takiej nieruchomości pod reformę), to w oczywisty sposób stanowi przesłankę wystarczającą do stwierdzenia braku związku funkcjonalnego tej części nieruchomości z resztą nieruchomości ziemskiej". Z kolei w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z 10 stycznia 2011 r. (I OPS 3/2010, LexPolonica nr 2440069, LexisNexis nr 2440069) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął budzące wątpliwości zagadnienie prawne co do obowiązywania § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., stwierdzając, że przepis ten może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stanowisko to potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z 18 maja 2011 r. (III CZP 21/2011, LexPolonica nr 2520207, LexisNexis nr 2520207), wyjaśniając, że "w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51)". Przepis ten zatem budził wątpliwości w orzecznictwie, które zostały rozstrzygnięte dopiero na mocy uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, co oznacza, że jego treść nie była jasna. Jednakże zmiana interpretacji przepisu, jego wykładnia, nie stanowi podstawy do uznania, że dana decyzja, w dacie jej wydania rażąco naruszała przepisy prawa. Zwrócić należy uwagę, że w zakresie nieważności decyzji administracyjnej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, a podstawowe wskazówki w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu wyroku z 8 października 1999 r. (IV SA 1646/97, niepubl.). Według nich pierwszym warunkiem uznania decyzji za nieważną jest stwierdzenie, że wadliwość zaskarżonej decyzji, będąca przyczyną nieważności, istniała już w chwili jej podjęcia. Oznacza to, że decyzja, której stwierdzono nieważność, została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta odpowiada przynajmniej jednej z hipotez art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność zakłada więc, że wada tkwi w samej decyzji, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem treści określonego przepisu. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Przykładem może być decyzja stwierdzająca, że zabudowana nieruchomość miejska niemająca związku funkcjonalnego z nieruchomością ziemską albo nieruchomość o powierzchni ogólnej nieprzekraczającej 50 ha użytków rolnych podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jest tak dlatego, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w art. 2 ust. 1 określał enumeratywnie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej. W związku z czym wyliczenie to jest zupełne nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 1995 r., II SA 1499/94, LexPolonica nr 315089, "Wokanda" 3/96, s. 32, LexisNexis nr 315089). Z takiego ujęcia nieważności wynika stwierdzenie, że decyzja odpowiadająca hipotezie przepisu określającego warunki przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest nieważna dlatego, że nieruchomość nie została rozdysponowana na cel określony w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, skoro rozporządzenie nieruchomością nie stanowi przesłanki jej przejęcia (por. Nieruchomości. Problematyka prawna Roszczenia związane z nacjonalizacją nieruchomości Bieniek Gerard, Gdesz Mirosław, Rudnicki Stanisław). Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Kwestionowana decyzja w dacie jej wydania nie pozostawała w sprzeczności z przepisem stanowiącym jej materialnoprawną podstawę. Fakt, że wykładnia tego przepisu uległa zmianie na przestrzeni lat, a skutkiem tej wykładni jest stwierdzenie niedopuszczalności objęcia reformą rolną nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi (dworów, pałaców), nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą bowiem podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie przepisów procesowych, w tym dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym, czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Co więcej nie została poddana weryfikacji decyzja, której obecnie stwierdzenia nieważności skarżący żąda, w trybie zwykłym, który powinien poprzedzać tryb nadzwyczajny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.