I SA/Wa 177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi H. M. R., S. M. R., A. M. R., H. M. R., A. H. R.-M., P. T.B., M.M. R., J. T. R., S. J. R., S. S. R. i F. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. M. R., S. M. R., A. M. R., H. M. R., A. H. R.-M., P. T.B., M.M. R., J. T. R., S. J. R., S. S. R. i F. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań S. M. R., A. M. R., T. M.R., H. M. R., P. T. B. i S. S.R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie, że pochodzące z majątku S. R. nieruchomości leśne położone w gminie [...] o łącznej pow. [...] ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), przywoływanego dalej jako: "dekret" Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. S. R. był właścicielem przeszło [...] hektarowego majątku objętego księgami hipotecznymi [...] wykaz [...] i [...] , [...] wykaz [...] oraz [...] wykazy [...] i [...] , w skład którego wchodziły, poza nieruchomościami rolnymi, także nieruchomości leśne. Całość majątku przepisano na Skarb Państwa na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] grudnia 1946 r., w którym jako podstawę przejęcia nieruchomości przywołano art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r. A. M. R., T. M. R., S. M. R., H. M. R., P. T. B., M. M. R., J. T. R., S. J. R. oraz S. S. R. (następcy prawni dawnego właściciela) wystąpili na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), o stwierdzenie, że nieruchomość położone w gminie [...] oznaczone obecnie jako: działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] –z obrębu [...] [...] , działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] –z obrębu [...] [...] , a także działki nr [...] i [...] z obrębu [...] [...] – stanowiące nieruchomości leśne o łącznej powierzchni [...] ha nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazywali przy tym, że wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych powadzonych dla przedmiotowych nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym i o zawieszenie sprawy cywilnej do czasu rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym, jaka była podstawa przejęcia lasów. W następstwie przeprowadzonego postepowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2015 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie podlegania wyżej wymienionych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jako bezprzedmiotowe. Zasadnicza przyczyną, która legła u podstaw tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że wobec faktu, iż nieruchomości objęte wnioskiem stanowiły lasy o pow. przeszło [...] ha, których ewentualne przejęcie na Skarb Państwa odbywało się w trybie przepisów dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 92), a nie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to niedopuszczalne było orzekanie przez organ administracji publicznej o ich wyłączeniu z pod działania tego ostatniego aktu. A przez to prowadzenie postępowania w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu stało się bezprzedmiotowe. Tryb ten służy bowiem jedynie za podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednocześnie organ powołując się na znajdujące się w aktach dokumenty wywodził, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej przejecie nieruchomości leśnych nie nastąpiło w rzeczywistości na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż w tym trybie przejęto jedynie cześć rolną majątku S. R. Organy odwoływały się w tym aspekcie min. do treść protokołu przejęcia majątku [...] z [...] marca 1945 r., zbieżnego w swej treści z zestawieniem "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dla województwa [...] , powiatu [...] ", pisma Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] listopada 1947 r., protokołu przejęcia od administracji [...] części łąk majątku [...] z [...] października 1947 r. Odnosząc się natomiast do wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] grudnia 1946 r., zauważały, że jest to dokument związany z postępowaniem wieczystoksięgowym. Nie ma on charakteru decyzji administracyjnej. Nie determinuje zatem stanu prawnego lasu i podlega weryfikacji w procesie cywilnym. Natomiast kwestia podpadania lasów pod działanie dekretu z 12 grudnia 1944 r. nie podlegała i nie podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. R., H. R., A. R., A. R.-M., H. R., P. B., M. R., J. R., S. J. R. oraz S. R., zarzucając jej naruszenie: 1) art. art.: 7, 8, 10 § 1, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy i nie ujęcie w treści decyzji w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi organ drugiej instancji kierował się wydając decyzję; 2) art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania; 3) art. art.: 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 4) § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego niewłaściwą interpretację; 5) art. 105 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację. W zakresie zarzutu dotyczącego niewłaściwego ustalenia przez organ stron postępowania, podnosili argument, iż na etapie postępowania odwoławczego zmarł A. M. R. s. S., którego następcami są żona – H. M. R. oraz dzieci – A. M. R. i A. H. M.(na dowód czego przedkładali notarialny akt poświadczenia dziedziczenia z [...] marca 2014 r. rep. A nr [...] ) i nie brali udziału w postępowaniu. Wskazywali nadto na dokonanie aktem notarialny z [...] czerwca 2015 r. rep. nr [...] przez T.. M. R. darowizny przynależnych jej roszczeń do nieruchomości na rzecz F. B., który także w postępowaniu nie brał udziału. W tej sytuacji zdaniem skarżących istnieje potrzeba ponownego jego przeprowadzenia z udziałem prawidłowo oznaczonych stron. Niezależnie od ww. sformułowanych zarzutów kwestionowali także legalność dekretu, wskazując na wydanie owego aktu przez organ pozakonstytucyjny, jak też akcentowali brak zgodność przyjętych w nim rozwiązań z aksjologią konstytucyjną. W oparciu o tak sformułowane i obszernie uzasadnione w motywach skargi zarzuty wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. W związku natomiast z przedstawioną w informacją o śmierci przed wydaniem decyzji jednej ze stron postępowania (A. M. R. s. S.) Minister zwracał uwagę, że reprezentujący wyżej wymienionego S. M. R. (będący jednocześnie stroną postępowania) nie informował organu o zgonie swojego mocodawcy, ani o fakcie, że od [...] września 2014 r. stał się również pełnomocnikiem następców prawnych zmarłego. Zważywszy na tę ostatnią okoliczność organ wywodził, że obecni mocodawcy nie zostali pominięci w sprawie, skora wszelką korespondencję otrzymywał ich wspólny pełnomocnik. Minister zwracał również uwagę, iż nie został poinformowany o darowiźnie uczynionej przez T. M.R., a jej pełnomocnik (S. M. R.) odbierał przeznaczoną dla niej korespondencję bez zastrzeżeń. Nie można zatem w ocenie organu uznać, że strony zostały bez swej winy pozbawione udziału w postępowaniu, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia z tego powodu decyzji. Gdyby jednak Sąd zmuszony był uwzględnić skargę z przyczyn podmiotowych, Minister wnosił o uwzględnienie przedstawionych powyżej okoliczności przy rozliczaniu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 208 w zw. z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą to wada było prowadzenie postępowania z udziałem osoby zmarłej i skierowania do niej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy niesporny pozostaje fakt, że jeden z inicjatorów postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (A. M. R. s. S.) zmarł [...] stycznia 2014 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści aktu poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] , którego uwierzytelniona fotokopię załączono do skargi. Rozstrzygając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uczynił natomiast ww. jednym z adresatów wydanej przez siebie decyzji, a wcześniej także do niego kierował zawiadomienie o przesunięciu terminu zakończenia postepowania (vide zawiadomienie z [...] grudnia 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r. i [...] czerwca 2015 r.). Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd – podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie - zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a wadliwość ta nie podlega konwalidacji. Nie ma przy tym znaczenia czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Tym bardziej, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. W konsekwencji ww. naruszenie prawa nie daje zatem Sądowi żadnego wyboru i powoduje konieczność uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało czy też nie wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11, Lex nr 1216580). Jest to przy tym tego rodzaju naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. niewątpliwie wygasa z chwilą jej śmierci. Przesądzająca w tym względzie jest regulacja z art. 8 kc., zgodnie z którą każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną a zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Do niej natomiast odsyła art. 30 § 1 k.p.a. stanowiąc, iż zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z powyższym zmarły A.M.R. s. S., jako osoba niemająca zdolności prawnej, w sposób oczywisty nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. A skoro tak to w stosunku do niego nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Jeśli więc w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to konsekwentnie należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Dla powyższej konstatacji nie ma przy tym znaczenia, czy pełnomocnik zmarłego (na ręce którego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ kierował korespondencję przeznaczoną dla A. M. R.), uzyskał przed wydaniem decyzji także umocowanie do działania w sprawie w imieniu następców prawnych zmarłego. Kluczowym jest bowiem to, że w sprawie działał on (niezależnie od własnej pozycji procesowej) jako pełnomocnik zmarłego, a nie pełnomocnik jego następców, o istnieniu których zresztą organu nie informował. Mając zatem na względzie to, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego wyżej wymienionej przyczyny ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art., 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). W związku natomiast ze zgłoszonym przez organ wnioskiem, dotyczącym ewentualnego obciążania strony skarżącej kosztami postępowania na podstawie art. 208 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnić należy, iż hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie dotyczy nagannego zachowania strony w postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 maja 2010 r. II FSK 262/10 Lex nr 663277). Stąd niezależnie od oceny działań na etapie postępowania przed Ministrem pełnomocnika zmarłego (będącego także stroną postępowania), nie mogły one przełożyć się na sposób rozliczenia kosztów postępowania sądowego.