I SA/Wa 1773/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Starosty S., decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w sprawie przekazania Gminie Miejskiej S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka m [...], położonej w S. przy ulicy [...] i odmówiła przekazania Gminie Miejskiej S. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o przekazaniu Gminie Miejskiej S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w S. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że istnieją podstawy do przekazania mienia Gminie Miejskiej S. ponieważ: nieruchomość zostanie wykorzystana na potrzeby Miasta S. poprzez zlokalizowanie w budynku posadowionym na działce Zarządu Transportu Miejskiego, który będzie realizować zadania własne Gminy w zakresie prowadzenia zbiorowego transportu autobusowego na obszarze miasta S. i gmin ościennych; Gmina Miejska S., począwszy od dnia 1 lipca 2008 r., poprzez zorganizowanie referatu do spraw świadczeń alimentacyjnych w Wydziale Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego w S., realizować będzie zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej w postaci wypłacania świadczeń pieniężnych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów; część nieruchomości zostanie zagospodarowana na Ośrodek Adopcyjno – Opiekuńczy; nieruchomość zostanie przeznaczona na realizację zadań przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. Organ wskazał, że do budynku posadowionego na działce zostanie przeniesiona część zbiorów Archiwum Urzędu Miejskiego oraz Magazyn Rzeczy Znalezionych, do którego Urząd jest zobligowany przyjmować rzeczy znalezione od Policji i innych instytucji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Starosta S. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 11 lutego 2008 r. wystąpił z wnioskiem o przekazanie przedmiotowego mienia na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 871 ze zm.). Postępowanie to nie zostało dotychczas zakończone. Starosta S. stwierdził, iż posiada wynikający z art. 64 wyżej wymienionej ustawy, przymiot strony w postępowaniu o przekazanie mienia Gminie Miejskiej S. W ocenie Starosty, przedmiotowa decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Organ orzekający nie dopełnił bowiem wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie zebrał odpowiedniego materiału dowodowego, dzięki któremu mógłby obiektywnie wydać decyzję. Przy rozpatrywaniu sprawy potrzeby lokalowe wnioskodawców winny być zweryfikowane pod względem liczebności mieszkańców powiatu i miasta oraz powierzchni budynków będących w zasobach wnioskodawców. Wojewoda tego nie uczynił, mimo że Miasto dysponuje zdecydowanie większą bazą lokalową niż Powiat. Zdaniem Starosty przejęcie powyższej nieruchomości rozwiązałoby problemy lokalowe, z którymi Starostwo Powiatowe boryka się od dłuższego czasu. Budynek, w sprawie którego prowadzone jest postępowanie położony jest naprzeciw Starostwa. Lokalizacja budynku pozwalałaby na przeniesienie do niego części wydziałów Starostwa bez większych utrudnień dla mieszkańców powiatu. Bardzo istotne przy załatwianiu spraw jest to, żeby wydziały i jednostki organizacyjne Starostwa były zlokalizowane blisko siebie. Jest to uzasadnione tym, iż interesanci mieszkają poza granicami Miasta S. i często muszą dojechać do urzędu z odległych miejscowości Powiatu. Starosta zauważył, że naruszona została także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA), nie można bowiem uznać wezwania do zapoznania się z dokumentami i składania wyjaśnień w terminie siedmiu dni od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania za możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Zdaniem Starosty naruszona została również zasada równego traktowania stron, gdyż postępowanie w sprawie z wniosku Starosty było przeciągane i odwlekane w czasie. Natomiast postępowanie z wniosku Prezydenta zostało zakończone pozytywnie w ciągu 18 dni. Ponadto postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasad wynikających z instrukcji kancelaryjnej. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 1998 r. Nr 161, poz. 1109), sprawy powinny być załatwiane według kolejności wpływu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i odmówiła przekazania Gminie Miejskiej S. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiat S. ubiegający się o nabycie działki nr [...] w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym wobec tej samej działki na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej ze względu na to, że w obu przypadkach nabycie mienia następuje na podstawie decyzji o charakterze konstytutywnym i uznaniowym. Nabycie tego mienia, przez Gminę S. powoduje, iż roszczenie przysługujące Powiatowi nie może zostać zrealizowane. Komisja zauważyła, że na podstawie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 -3 tej ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań własnych danej gminy. Tak sformułowany przepis wskazuje, iż pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania na własność gminie) jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. W świetle omawianego przepisu gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest poza sporem, że przedmiotowe mienie nie jest obecnie (aktualnie) związane z wykonywaniem zadań przez Gminę. Przytoczone we wniosku Gminy oraz powtórzone w decyzji argumenty świadczą o tym, że Gmina zamierza w przyszłości wykorzystać to mienie do realizacji określonych zadali publicznych. Przytacza się bowiem takie argumenty jak: zlokalizowanie w budynku posadowionym na działce nr [...] Zarządu Transportu Miejskiego, referatu ds. świadczeń alimentacyjnych, Ośrodka Adopcyjno-Opiekuńczego, Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz części archiwów Urzędu Miejskiego. Są to jednak zamierzenia na przyszłość. Tym samym Komisja uznała, że w sprawie nie zostało wykazane spełnienie przesłanki warunkującej przekazanie mienia Gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz podjęcie rozstrzygnięcia odmawiającego przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy Miejskiej S. przedmiotowego mienia. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2008 r. Gmina Miejska S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Miasto S. podniosło, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie rozumie przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a zastosowana przez organ wykładnia tego przepisu jest sprzeczna z wykładnią określoną w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 1845/00. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ograniczyła możliwość przekazania mienia gminie do mienia, które aktualnie jest związane z realizacją zadań gminy i wykluczyła wszelkie związki przyszłościowe. Zdaniem skarżącej przepis ten wykładany a contrario obejmuje zadania, które są ściśle określone oraz dotyczą użycia mienia w określonej, bliskiej przyszłości oraz zamierzenia (plany) sprecyzowane co do czasu i możliwości urzeczywistnienia, które oznaczają związanie mienia z realizacją zadań gminy jako przesłankę przekazania gminie mienia na własność. Stosowanie wykładni Komisji prowadziłoby do przekształcenia przepisu w przepis martwy, gdyż dopiero przekazanie mienia gminie na własność pozwala gminie na pełne korzystanie z niego. Z racjonalnej wykładni art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, której dokonał także NSA, wynika, że zawsze związanie mienia z realizacją zadań gminy dotyczy przyszłości, rzecz tylko w tym, aby zadania były konkretne i zamierzone do niezwłocznej realizacji przy wykorzystaniu przekazywanego mienia. W wypadku Gminy Miejskiej S. sporna nieruchomość jest związana z realizacją ściśle określonych zadań Gminy Miejskiej S. oznaczonych we wniosku z dnia 2 czerwca 2008 r. o przekazanie nieruchomości na własność Miasta. Miasto zamierza wykorzystać nieruchomość do realizacji zadań Miasta poprzez zlokalizowanie w budynku Zarządu Transportu Miejskiego, który Miasto powołało do wykonywania zadań w zakresie prowadzenia komunikacji autobusowej na obszarze S. i sąsiednich gmin oraz Ośrodka Adopcyjno - Opiekuńczego i Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Aktualnie Miasto nie zamierza wykorzystywać budynku na cele referatu ds. świadczeń alimentacyjnych realizującego wypłacania świadczeń pieniężnych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, ponieważ w związku z nie uzyskaniem nieruchomości, Miasto było zmuszone przesunąć te zadania do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Zamiast na cele Referatu ds. świadczeń alimentacyjnych Miasto zamierza aktualnie wykorzystać budynek na cele Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. Skarżący zauważył, że Miasto od 2 czerwca 2008 r. jest biorącym do używania i faktycznie używa części budynku do realizacji zadań Miasta przez wykorzystywanie piwnic budynku na cele Archiwum Urzędu Miejskiego i magazynu Biura Rzeczy Znalezionych. Zdaniem Miasta S. powołanie się przez KKU na fakt, że decyzja o przekazaniu mienia ma charakter uznaniowy nie usprawiedliwia zaskarżonej decyzji, ponieważ jej uznaniowy charakter nie oznacza jej dowolności. Jeżeli występuje związanie nieruchomości z realizacją zadań gminy, to nieruchomość powinna zostać przekazana gminie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest poza sporem, że przedmiotowe mienie nie jest jednak obecnie (aktualnie) związane z wykonywaniem zadań przez Gminę. Przytoczone we wniosku Gminy z dnia 2 czerwca 2008 r. oraz w skardze argumenty świadczą o tym, że Gmina zamierza dopiero w przyszłości wykorzystać to mienie do realizacji określonych zadań publicznych. Zauważyć także trzeba, iż zadania z zakresu nadzoru budowlanego nie pozostają w zakresie zadań gminy. Natomiast dopiero w skardze Gmina podnosi, iż mienie to częściowo (piwnice budynku posadowionego na działce nr [...]) wykorzystywane jest przez nią w związku z wykonywanymi zadaniami (prowadzenie Gminnego Archiwum oraz Biura Rzeczy Znalezionych). Do skargi dołączono także umowę użyczenia mienia w tej części zawartą w dniu 2 czerwca 2008 r. Komisja stwierdziła, że ze względu na nieujawnienie przez Gminę tej okoliczności wcześniej, nie mogła wziąć jej pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Na marginesie organ zauważył, że Prezydent Miasta S. reprezentuje obie strony umowy tj. Skarb Państwa (pełniąc obowiązki starosty) oraz Gminę S. (jako organ tej gminy), co stawia pod znakiem zapytania jej skuteczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że warunkiem przekazania mienia Gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest wykazanie przez wnioskodawcę, że określone we wniosku mienie jest aktualnie faktycznie wykorzystywane do realizacji konkretnych zadań gminy i w związku z tym zasadne jest, aby gminie mienie to formalnie przekazać na własność. Rację ma więc Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w dniu wydania decyzji o odmowie przekazania mienia kwestia realizacji zadań Miasta S. poprzez: Zarząd Transportu Miejskiego, Ośrodek Adopcyjno – Opiekuńczy, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pozostawała jedynie w sferze przyszłych zamierzeń i planów tej Gminy. Dowodzi tego treść wniosku o przekazanie mienia z dnia 2 czerwca 2008 r., w którym stwierdzono, że "nieruchomość po przejęciu przez Gminę (...) zostałaby wykorzystana", "Obiekt byłby zagospodarowany przez: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (...),Ośrodek Adopcyjno – Opiekuńczy (...), Zarząd Transportu Miejskiego (...)". Na zamiar wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w przyszłości wskazuje też pismo Prezydenta Miasta S. z dnia 6 czerwca 2008 r. gdzie wskazano, że koniecznym stało się utworzenie nowego referatu do spraw świadczeń alimentacyjnych, który będzie realizował zadania z zakresu świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów i że w miesiącu lipcu 2008 r. niezbędne jest zapewnienie siedziby dla tego referatu. Z załączonego do skargi artykułu prasowego z dnia 4 lipca 2008 r., pt. "Urząd nam się rozrasta" wynika natomiast, że kwestia usytuowania powyższych jednostek organizacyjnych na przedmiotowym gruncie pozostaje nadal kwestią otwartą, skoro – jak stwierdzono w tym artykule – "zrezygnowano z pomysłu by (...) w budynku przy ul. [..] umiejscowić punkt wypłaty świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego" oraz podano że Zarząd Transportu Miejskiego ma przejąć zadania MZK od 1 stycznia 2009 r. Wskazane wyżej informacje prasowe są zbieżne - jeżeli chodzi o realizację zadań z zakresu wypłaty świadczeń alimentacyjnych – ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, w której podniesiono, że Miasto S. zrezygnowało z usytuowania w budynku przy ul. [...] referatu do spraw świadczeń alimentacyjnych, a ma zamiar zorganizować w tym miejscu Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Do pisma z dnia 22 maja 2009 r. Gmina Miejska S. załączyła też umowę najmu z dnia 2 marca 2009 r. z której wynika, że Zarząd Transportu Miejskiego wynajął do dnia 31 grudnia 2009 r. pomieszczenia biurowe w budynku usytuowanym na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Wobec tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w stanie faktycznym sprawy istniejącym w dniu wydania decyzji trafnie uznała, że zamierzenia Miasta S., co do wykorzystania w przyszłości, po wydaniu decyzji o przekazaniu działki nr [...] na potrzeby wskazywanych jednostek organizacyjnych, nie uzasadniały wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego. Uszło jednak uwadze Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w piśmie z dnia 9 lipca 2008 r. (data wpływu do Komisji - 23 lipiec 2008 r.) Prezydent Miasta S. wskazał, że na podstawie umowy użyczenia z dnia 2 czerwca 2008 r. (zawartej przed złożeniem u Wojewody wniosku o przekazanie), działając jako starosta reprezentujący Skarb Państwa, oddał do używania kilka pomieszczeń w budynku przy ul. [...] na potrzeby Archiwum Urzędu Miejskiego w S. i Magazynu Rzeczy Znalezionych oraz że w tym samym dniu zawarł stosowne umowy z gestorami sieci i firmą zajmującą się ochroną obiektu. Prezydent Miasta S. podał też, że od dnia 2 czerwca 2008 r. Gmina Miejska S. ponosi koszty eksploatacji, utrzymania i zabezpieczenia budynku posadowionego na działce nr [...]. Stosowne dokumenty na poparcie swych twierdzeń skarżący dołączył do skargi. Przy czym rację ma skarżący, że poza zakresem właściwości organu pozostaje ocena skuteczności prawnej umowy użyczenia Gminie Miejskiej S. pomieszczeń w budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy odmawiając przekazania przedmiotowego mienia Miastu S. zupełnie pominął ten aspekt sprawy. Nie wyjaśnił i nie ocenił powoływanych w piśmie z dnia 9 lipca 2008 r. okoliczności w kontekście przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej, tj. czy Archiwum Urzędu Miejskiego w S. i Biuro Rzeczy Znalezionych, na dzień wydania decyzji faktycznie, prowadziły na przedmiotowym gruncie swą działalność i czy jednostki te realizują zadania, które ciążą na gminie miejskiej na prawach powiatu, jaką jest S. Zastrzeżenia Sądu budzi również to, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prowadziła postępowanie bez udziału przedstawiciela właściciela gruntu Skarbu Państwa (Prezydenta Miasta S. jako starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej). Wskazanie w rozdzielniku egzemplarzy zaskarżonej decyzji jako strony Prezydenta Miasta S. sugeruje, że organ odwoławczy skierował decyzję do tylko do Prezydenta jako organu wykonawczego Miasta S. (wnioskodawcy w sprawie o przekazanie mienia). Trzeba również zarzucić Komisji to, że przed wydaniem decyzji nie wyjaśniła, czy - a jeżeli, tak to jakim wynikiem - zakończyła się sprawa o przekazanie przedmiotowego mienia na rzecz Powiatu S., w trybie art. 64 ustawy wprowadzającej z 1998 r. Sąd zauważa, że sprawa ta została wszczęta wcześniej, niż sprawa o przekazanie mienia Miastu S. w trybie art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej z 1990 r., a jej wynik ma znaczenie dla sposobu załatwienia niniejszej sprawy. Uprzednie ostateczne przekazanie mienia Powiatowi S. skutkowało by brakiem przedmiotu postępowania (mienia Skarbu Państwa) i obligowało by organ do umorzenia postępowania o przekazanie mienia Miastu S. w trybie art. 5 ust. 4, jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała zaskarżoną decyzję z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej oraz z naruszeniem art. 10 § 1 KPA. W ponownie prowadzonym postępowaniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 KPA), z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w powyższym wyroku oraz wszechstronnie i dokładnie wyjaśni wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy zapewni też udział w postępowaniu Skarbowi Państwa. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).