I SA/Wa 1774/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Agencji [...] Oddział [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Agencji [...] Oddział [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Agencji [...] od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano nr [...]), dotyczącej przekształcenia w prawo własności na rzecz E. i J. D. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P. gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], za opłatą w wysokości [...] zł, płatną na konto Agencji [...] w W. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, że odwołująca się Agencja [...] nie jest stroną postępowania z wniosku E. i J. D., gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego. W opinii organu II instancji ani Starosta reprezentujący Skarb Państwa, ani Agencja [...] reprezentująca jego prawa nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tej sytuacji, ze względu na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania, organ uznał je za bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych i umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Agencja [...] złożyła skargę. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że działając na rzecz Skarbu Państwa Agencja ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie [...] Skarbu Państwa. Pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości jest zatem całkowicie nieuzasadnione i uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 522/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że była ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, bowiem organem właściwym do rozpoznania odwołania Agencji winien być Wojewoda [...] a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. domagając się jego uchylenia. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1257/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 17 pkt 1 kpa stanął na stanowisku, że nie było podstaw do kwestionowania właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 153 powyższej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1257/08 stanął na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. było w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Agencji [...] i z tego powodu uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozpatrzeć merytoryczną zasadność złożonej skargi. Sąd orzekający stanął na stanowisku, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zapadła bowiem z naruszeniem prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128, ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Agencję [...], w trybie art. 127 kpa, odwołania od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano nr [...]), dotyczącej przekształcenia w prawo własności na rzecz E. i J. D. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Umarzając postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ II instancji uznał, że Agencji [...] nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony, a zatem nie jest ona podmiotem uprawnionym do złożenia środka odwoławczego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie był i jest niesporny. Kwestią pozostającą poza rozpatrywanym sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiły osoby uprawnione, a także, iż nieruchomości, których dotyczy wniosek, znajdują się w Zasobie [...] Skarbu Państwa. Kwestią sporną jest jedynie to, czy Agencji [...] przysługuje status strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu należy odróżnić kwestię kompetencji starosty do wydawania decyzji o przekształceniu - jako przejaw władztwa publicznoprawnego (imperium), w jakie wyposażył go ustawodawca, od prawa do ochrony praw podmiotowych przysługujących Skarbowi Państwa (dominium), które to prawo z woli ustawodawcy przysługuje Agencji [...] na podstawie art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. To odróżnienie jest konieczne, wskazuje ono bowiem wyraźnie na błędne rozumowanie Kolegium, że to starosta skupia w swoim ręku zarówno uprawnienia do wydawania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, jak i ochrony interesów właścicielskich Skarbu Państwa. Zważyć należy, że ta druga rola starosty w procesie przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności nie wynika w żaden sposób z ustawy z dnia 19 października 1991 r., a ponadto takie połączenie kompetencji oraz prawa do reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa kłóciłoby się z zasadą "nemo iudex in causa sua" (Nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). Prawo do reprezentowania interesów Skarbu Państwa, jeśli chodzi o nieruchomości wchodzące w skład Zasobu [...] Skarbu Państwa, ustawodawca przyznał Agencji [...]. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwa, jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zgodnie z treścią art. 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zdaniem Sądu skarżąca Agencja [...] posiada własny interes prawny w niniejszej sprawie, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 powołanej ustawy Agencja [...] wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt II SA 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. akt IV SA 1335/95, ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że Agencja [...] działa w niniejszej sprawie w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystując atrybuty władzy (imperium). Oznacza to, że nie ma konfliktu między organami administracji, które, każdy z innej pozycji, stoją na straży interesów Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionuje się legitymacji Agencji wykonujących prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa do bycia stroną w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt II SA 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. akt IV SA 1335/95, ONSA 1998/2/59, wyrok NSA o.z. w Poznaniu z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt II SA/Po 785/00; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07; wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 217/08 i z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 215/08 - niepubl.). W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, jako zainicjowane przez podmiot niebędący stroną, zapadła z naruszeniem prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując odwołanie Agencji [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na względzie ocenę prawna zawartą w niniejszym orzeczeniu oraz fakt, że w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiła na mocy przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (art. 3, Dz. U. Nr 206, poz. 1590) zmiana obowiązujących przepisów prawa, w tym i ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.