I SA/Wa 1777/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] po rozpoznaniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...], wniosła, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U.2020, poz. 2040) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując w jego uzasadnieniu m. in, że na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość zabudowana była budynkiem o funkcjach niemieszkalnych, bowiem na ten dzień w całym budynku (posadowionym na tym gruncie) prowadzona była działalność gospodarcza i z tego tytułu, dla celów podatkowych, zgłoszona została cała powierzchnia użytkowa budynku. Organ ustalił nadto, iż doszło do samowolnej zmiany funkcji przedmiotowego budynku z mieszkalnej na nie mieszkalną. Postanowienie organu I instancji zostało zaskarżone w całości przez skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz przeprowadzenie procedury przekształceniowej w całości, łącznie z wydaniem zaświadczenia o przekształceniu oraz udzieleniem bonifikaty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] po rozpoznaniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na gruncie położonym przy ul. [...] w [...], znajduje się budynek oznaczony w rejestrze budynków jako budynek mieszkalny. Zgodnie z wpisem w dziale I-O - Oznaczenie Nieruchomości księgi wieczystej nr [...], przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem o pow. [...]. Podkreślono również, że Prezydent [...] ustalił, że budynek przeznaczony - wedle zapisów w rejestrze - na cele mieszkalne, w rzeczywistości wykorzystywany był na cele prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem pod tym adresem do października 2019 r. prowadzona była działalność biurowa przez przedsiębiorcę [...], działającą pod firmą: [...]. Nadto postępowanie administracyjne, prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w [...], potwierdziło dokonanie samowolnej zmiany funkcji budynku z mieszkalnej na niemieszkalną. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, fakt wykorzystania całej nieruchomości - na dzień 1 stycznia 2019 r. - na funkcję biurową stanowił negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], z obrębu nr [...], o powierzchni ogólnej: [...], na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a co za tym idzie brak jest podstaw dla wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podkreślono, że powyższe ustalenia są zbieżne z ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji. Kolegium, odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, stwierdziło że z wyżej wskazanych przyczyn, nie mogą one zostać uwzględnione. W postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów właściwy organ nie może opierać się tylko na wpisach ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, ale zobowiązany jest do wykorzystania wszystkich danych zawartych w posiadanej dokumentacji. W sytuacji, gdy organ ustalił, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnej na niemieszkalną, co spowodowało wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego, że sytuacja nie była oczywista i bezsporna, zachodziła konieczność wykorzystania dodatkowych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Przeprowadzone postępowanie miało na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wniosła [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2019 r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności ("Ustawa przekształceniowa"), poprzez błędne przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie uległo z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształceniu w prawo własności, bo, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. 2. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 7, 77, 80, 217, 218 § 2 oraz art. 219 kpa przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób przekraczający dopuszczalne granice tego typu postępowania przy wydawaniu zaświadczeń, a także dowolną ocenę dowodów, przez przyjęcie, że wykorzystywanie w dniu 1 stycznia 2019 r. na cele niemieszkalne budynku mieszkalnego jest rozstrzygające dla uznania że w świetle z art. 1 ust 1 i 2 Ustawy przekształceniowej, przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym co z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 Ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie kosztów według norm przypisanych, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że na wstępie i w związku z treścią zarzutów sformułowanych w skardze odpowiedzi wymagają dwa pytania –1/ czy wpis do ewidencji gruntów i budynków ma charakter priorytetowy, wiążący organ wydający zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w związku z tym, 2/ czy organ zwolniony jest z obowiązku potwierdzenia skutku następującego z mocy prawa przy spełnieniu się określnych okoliczności faktycznych i prawnych, które nie wynikają wprost z wpisu do ewidencji gruntów i budynków, lecz można je wywieść z innych, pozostających w dyspozycji organu dokumentów. Rozważenie przedstawionych, istotnych kwestii wymaga dokładnej analizy zarówno przepisów ustawy przekształceniowej, a w tym ich wykładni funkcjonalnej, jak i przepisów regulujących instytucję "zaświadczenia", o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zgodnie zatem z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r., z mocy prawa, dokonuje się przekształcenie w prawo własności dotychczasowego użytkowania wieczystego gruntów zdefiniowanych w ustępie drugim tego przepisu, jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem. Jak z powyższego wynika, rola właściwych organów sprowadzona jest do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do dnia 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu. Sąd podkreśla, że forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217- 220 k.p.a w doktrynie scharakteryzowano jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ, na żądanie zainteresowanej osoby" (por Kodeks postepowania administracyjnego B. Adamiak, G. Borkowski wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 689). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII k.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 k.p.a. A zatem, zaświadczenie, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego wydawane jest na żądanie osoby, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tymczasem w ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a-ustawy przekształceniowej). Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Przywołując treść uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII) - ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same, które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu". Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art 4 ust. 2 pkt 2,3 i 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się ww. uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa". Należy zwrócić uwagę, że w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres przedmiotowy aktu przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Ponownie odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy warto wskazać, że celem projektodawców było, by ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (zamiennie nazywanymi w uzasadnieniu wielolokalowymi), w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono nadto, że "przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Takie okoliczności nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej budynku, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli". Jak z powyższego wynika, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje się wprost, - "gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia". Jednocześnie wskazać należy, że choć ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem, to określa jednak, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej). Odpowiadając tym samym na postawione na wstępie pytania należy stwierdzić, że Sąd aprobuje w pełni dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i 218 k.p.a. nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w kontrolowanych orzeczeniach organów, odmawiających wydania zaświadczenia, bowiem według danych ujawnionych w ewidencji gruntów, budynek skarżącej ma określoną funkcję mieszkaniową. Sąd zauważa przy tym, że w księdze wieczystej KW nr [...] wskazane jest, że nieruchomość została zabudowana na cele mieszkalne. Stanowisko organów obu instancji oznacza zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieprawidłową interpretację przedmiotowego zakresu ustawy przekształceniowej wynikającego z jej art. 1 ust. 2 pkt 2. Decydujące bowiem znaczenie mieć powinna okoliczność zabudowania nieruchomości na cele mieszkalne. Weryfikacja - dokonana przez organy - aktualnego przeznaczenia lokali na prowadzenie działalności gospodarczej pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na okoliczność, że przedmiotowy grunt jako zabudowany na cele mieszkaniowe wypełnia przesłanki ustawy przekształceniowej. Zdaniem Sądu tego typu weryfikacja faktycznej funkcji budynku – odmiennej od określonej w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej, dokonana na podstawie posiadanych przez organ danych, stanowi akt wiedzy, tym niemniej przekracza kompetencje organu w procedurze wydawania zaświadczenia i tym samym nie może powodować zastosowania pozaustawowego kryterium, którym jest aktualny w dacie wydawania zaświadczenia sposób wykorzystania nieruchomości. Liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie nie jest kwestią prawa, lecz faktu i nie jest w niniejszej sprawie kwestią sporną. Jednak dane, które wynikają z zapisów ewidencyjnych i wieczystoksięgowych, znajdujących się w posiadaniu organów stanowią wypełnienie ustawowo relewantnej, a tym samym decydującej przesłanki zobowiązującej organ do wydania zaświadczenia. Stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie odwołuje się bowiem do aktualnej na datę wydawania zaświadczenia – częstokroć tymczasowej funkcji, jaką budynek pełni, zatem istotny jest wyłącznie cel na jaki nieruchomość została zabudowana. Należy zatem podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia organ nie może badać, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. (vide wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2553/19 oraz z 24 czerwca 2020 r. sygn.akt I SA/Wa 874/20) W tym stanie rzeczy, słuszny jest również zarzut braku pełnego rozpoznania sprawy przez organy, bowiem w istocie nie dokonały one analizy posiadanych danych, w oparciu, o które można i należało wydać wnioskowane zaświadczenie. Uwzględniając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, Sąd wobec stwierdzenia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji tego naruszenie art. 217 i 218 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, uwzględniając ocenę prawną przepisów, których wykładnię przeprowadzał Sąd w powyżej przedstawionych rozważaniach, organ zweryfikuje wszystkie posiadane przez siebie dane pozwalające na stwierdzenie, czy grunt pozostający dotychczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..