I SA/Wa 1778/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L. z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...] (pod ulicą), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L. z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. nieruchomości wskazując, że z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 9 maja 2013 r. wynika, że brak jest podstaw do uznania, że działka nr [...] o pow. [...] m2 była zajęta na dzień 31 grudnia 1995 r. pod ulicę [...]. W związku z treścią tego pisma organ I instancji wskazał, że nie można stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość we wskazanej dacie była zajęta pod drogę publiczna, a tym samym podlega wyłączeniu z komunalizacji w trybie art. 2 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997r. nr 36, poz. 224). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L. Rozpatrując sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta L. w odwołaniu nie uzasadnił, jaki charakter miała przedmiotowa nieruchomość, do czego była wykorzystywana i w jaki sposób miałaby być zagospodarowana w przyszłości. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że jak wynika z map wydrukowanych z [...] Internetowego Systemu Informacji o Terenie przedmiotowa nieruchomość jest usytuowana w odległości ponad 5 metrów od ul. [...] (za ciągiem dla pieszych), stanowi wąski pas terenu i nie jest jasne w jaki sposób jej skomunalizowanie miałoby przyczynić się do realizacji zadań własnych gminy w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina Miasto L. zarzucając jej naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 2013 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa działka została oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków jako droga zarówno na dzień 7 stycznia 2013 r., jak też na dzień 31 grudnia 1995 r. Z ogólnodostępnej Mapy [...] wynika, że sporna nieruchomość stanowi część ogólnodostępnych użytków zielonych, faktycznie związanych (razem z chodnikiem) z tą ulicą. Według zgromadzonych w sprawie dowodów, obecnie władającym tymi gruntami jest Zarząd Dróg i Transportu, a w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. tj. w dniu 31 grudnia 1995 r. władającym był Wydział Dróg Urzędu Miasta L. Skoro wiec władającym sporną nieruchomością była jednostka realizująca zadania przejęte od Wojewody [...] w trybie ww. ustawy, to w konsekwencji przedmiotowe mienie zostało z mocy prawa skomunalizowane. Strona skarżąca podniosła również, że wbrew stanowisku organów z zapisów ustawy nie wynika, że dany składnik mienia ogólnonarodowego powinien znajdować się tylko i wyłącznie pod ulicą, aby podlegał komunalizacji. Przede wszystkim istotne jest, aby służył on realizacji przejętych przez gminy zadań, w tym w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Strona skarżąca powołała się w tej kwestii na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1997 r. sygn. akt W 5/96. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ja poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 23 powołanej wyżej ustawy - mienie służące wykonywaniu zadań własnych (gminy), o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy mieniem gmin, o których mowa w art.1 pkt 1 i 2 ustawy. Z brzmienia ww. przepisów nie wynika, że dany składnik mienia ogólnonarodowego powinien znajdować się tylko i wyłącznie pod drogą aby podlegał komunalizacji na ich podstawie - co słusznie podniosła strona skarżąca. Istotnym jest aby składnik ten służył realizacji zadań własnych gminy – w tym w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. W powyższym zakresie organy orzekające nie poczyniły żadnych ustaleń. Zarówno organ I jak i II instancji w toku postępowania administracyjnego nie badały ustawowej przesłanki - czy przedmiotowa nieruchomość położona w L. przy ulicy [...] oznaczona jako działka numer [...] służy wykonywaniu zadań własnych gminy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że rozstrzygającym jest w przedmiotowej sprawie, iż nieruchomość nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w tej sytuacji nie podlega komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisów, na których niniejsze postępowanie zostało oparte. Powołał się przy tym wyłącznie na treść pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 9 maja 2013 r., w którym stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa działka była zajęta na dzień 31 grudnia 1995 r. pod ulicę [...]. Organ II instancji natomiast stwierdził, że w odwołaniu od decyzji nie uzasadniono jaki charakter miała przedmiotowa nieruchomość, do czego była wykorzystywana i w jaki sposób miałaby być zagospodarowana w przyszłości, a ponadto, że z map wynika, iż jest ona usytuowana w odległości ponad 5 metrów od ul. [...] (za ciągiem pieszych), stanowi wąski pas terenu i nie jest jasne w jaki sposób jej skomunalizowanie miałoby przyczynić się do realizacji zadań własnych gminy w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu należy stwierdzić, że organy orzekające nie przeprowadziły w tym kierunku szczegółowego postępowania dowodowego uznając, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji. Jak to trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10 - realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. To na nim spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia wnioskodawcy skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Strona powinna być świadoma obowiązywania tejże zasady, jak też faktu, iż ustalenia poczynione przez organ w dotychczasowym postępowaniu nie pozwalają wydać decyzji dla niej korzystnej. Przyjmuje się w związku z tym, że w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 210/06. W zastosowaniu się do tego obowiązku nie można jednakże upatrywać podstawy do uznawania przez organ administracji określonych kwestii dowodowych za nieustalone, ale wyeliminowanie wątpliwości co do tego, czy wyczerpano wszystkie możliwości prawidłowego załatwienia sprawy. Przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego koncepcja postępowania dowodowego zakłada bowiem zebranie przez organ, przed wydaniem decyzji, wszystkich dowodów potrzebnych do załatwienia sprawy. Przez załatwienie sprawy należy rozumieć w tym przypadku zaś nie tyle konieczność ustalenia faktów zgodnych z podstawą faktyczną zgłoszonego przez stronę żądania, co zebranie dowodów i dokonanie na ich podstawie ustaleń umożliwiających przeprowadzenie subsumcji faktów relewantnych pod zastosowany przepis prawa materialnego. W wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego mieści się oczywiście także wymóg realizacji zasady przekonywania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie powyższym wymogom nie sprostały, przeprowadzając postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niniejszej organ I instancji winien ustalić dokładnie, w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość z uwagi na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podlega komunalizacji, czy też jest z niej wyłączona, przeprowadzając w tym zakresie rzetelne postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy może okazać się przydatna dla jej wyjaśnienia w całokształcie okoliczność, że podstawę nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiło orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1965 r., co wynika z badania księgi wieczystej (karta 3 akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.