I SA/Wa 1782/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem z dnia 1 czerwca 2006 r., o uchylenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] oraz nr [...] (dawnej [...]), wystąpiły Lasy Państwowe Nadleśnictwo "A" podnosząc, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej wyżej wymienione działki znajdowały się w stanie posiadania Nadleśnictwa "B", utworzonego dnia 1 stycznia 1995 r. na mocy Zarządzenia nr [...] Ministra Ochrony Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1994. Obecnie zaś, znajdują się w stanie posiadania Nadleśnictwa "A" (po likwidacji Nadleśnictwa "B"). Pismem z dnia 26 maja 2008 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo "C" (następca prawny Nadleśnictwa "A"), poinformował Wojewódzki Urząd [...], iż wniosek z dnia 1 czerwca 2006 r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacynej z dnia [...] czerwca 1995 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciło się PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo "C". Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 6/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz ją poprzedzającą. Zdaniem sądu nieprzekonujące i niewystarczające są wyjaśnienia organu nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącego. Zasadniczą wadą skutkującą uchyleniem przez sąd decyzji odmawiających wszczęcia postępowania nadzorczego było niewyjaśnienie w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] oraz nr [...] (dawniej [...]). Organ wyjaśnił kwestię interesu prawnego wnioskodawcy oraz stwierdził, iż z ustaleń w sprawie wynika, że skomunalizowane działki stanowiły tereny leśne, objęte gospodarką leśną Lasów Państwowych Nadleśnictwa "C" i nie należały do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Nieruchomości te były własnością Skarbu Państwa – Ministerstwa Obrony Narodowej. W tym stanie rzeczy decyzja z dnia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w części dotyczącej komunalizacji działek nr [...] oraz nr [...] (dawniej [...]) została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r., Miasto P. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że z dokumentów sprawy nie wynika aby Nadleśnictwo władało przedmiotowymi działkami. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex legę komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Podjęta w dniu [...] czerwca 1995 r. decyzja Wojewody [...], posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny dotyczący nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i nr [...] jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Następnie organ stwierdził, iż dacie komunalizacji problematykę państwowych lasów i gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 z późń. zm.). Ustawa ta w art. 1 ust. 1 definiowała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, w skład którego wchodziły państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego. Zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę nad państwowym gospodarstwem leśnym sprawował - na podstawie art. 6 ust. 1 analizowanej ustawy - Minister Leśnictwa, a administrację takiego gospodarstwa wykonywały - w zakresie czynności gospodarczo – leśnych przedsiębiorstwa lasów państwowych, posiadające osobowość prawną, utworzone i działające na podstawie ww. ustawy (art. 6 ust. 2 lit. a cyt. ustawy). Państwowe lasy i grunty leśne wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego, także obszary leśne okresowo z niego wyłączone i oddane w zarząd odpowiednim ministrom (zgodnie z art. 14 ww. ustawy), czy oddane do korzystania - przez inne podmioty bez wyłączenia z państwowego gospodarstwa leśnego były własnością Skarbu Państwa (art. 17 cyt. Ustawy). Dalej Minister stwierdził, iż z dokumentacji przedstawionej w sprawie wynika, że działki nr [...] i nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły użytki gruntowe: Ls - lasy, R - grunty orn, RZ - grunty orne pod zalesienie, rów. Natomiast z Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa "C" obowiązującego w okresie od dnia 1 stycznia 1989 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. wynika, iż teren aktualnie oznaczony jako działki nr [...] i nr [...] ark. [...] obręb [...] był w większości terenem leśnym (stanowił [...] ha z obszaru stanowiącego [...] ha). Szczegółowe uzasadnione organu pierwszej instancji zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który stwierdził, iż komunalizacja w części ww. działek nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa Jednocześnie organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, że organ nadzoru nie zawiadomił prawidłowo strony postępowania jaką - w opinii wnioskodawcy - winien być Zarządu Zieleni Miejskiej. Organ nadzoru ustalił, iż Zarząd Zieleni Miejskiej w P. jest jedynie władającym działką nr [...] i jest to jednostka budżetowa planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami i gospodarki komunalnej (jednostka organizacyjna Urzędu Miasta). Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło Miasto P. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, 77,§ 1, 127 § 3 i art. 156 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], jako wydanych niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżące Miasto P. stwierdziło, iż Wojewoda [...] na podstawie zebranych dokumentów, tj. wypisu z księgi wieczystej nr [...] i karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, w sposób prawidłowy skomunalizował działki nr [...] i nr [...]. Miasto P. zwróciło uwagę na fakt, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo "C" zarówno w księdze wieczystej nr [...] jak i w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, nie były wpisane jako władający. W księdze tej nie było wpisanego również Skarbu Państwa - Ministerstwa Obrony Narodowej. Ponadto Lasy Państwowe Nadleśnictwo "C" w dacie ustawowej komunalizacji, nie legitymowały się tytułem prawnym do władania działkami nr [...] i nr [...]. Powoływany, zaś w zaskarżonej decyzji Plan Urządzenia Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa "C" na lata 1989 r. - 1998r., nie może stanowić tytułu prawnego do działek nr [...] i nr [...]. Nie można zatem twierdzić, że ww. Nadleśnictwo w dniu 27 maja 1990r., władało działkami nr [...] i nr [...]. Zdaniem strony skarżącej działkami nr [...] i nr [...] władał Zarząd Lasów Komunalnych. Ponadto skarżące Miasto P. wskazało na naruszenie elementamej zasady proceduralnej, wyrażonej w art. 127 § 3 kpa dającej stronie możliwość dwukrotnego, niezależnego zbadania sprawy i oceny materiału procesowego. W przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] podpisana została przez pana [...] - Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia decyzja z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] podpisana została przez [...] - Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej, a więc przez pracownika bezpośrednio podległego osobie, która wydała wcześniejszą decyzję. W opisanej sytuacji naruszona została zasada bezstronności i niezależności organu, gdyż pracownik pozostający w bezpośredniej zależności i podległości uzależniony jest od jego wytycznych . W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], jak i ją poprzedzającą decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] - nie naruszają prawa. I tak, rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, gdyż w postępowaniu tym zadaniem organu nadzorczego jest dokonanie oceny, czy w świetle stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., w sposób prawidłowo zastosowano obowiązujące normy prawne, a więc czy nie doszło do naruszenia prawa. Organ nadzorczy w postępowaniu tym nie prowadzi postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym, gdyż rola jego sprowadza się jedynie do roli organu kasacyjnego. W sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, uznały, iż przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Wojewoda [...] jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa (działka nr [...] oraz nr [...] – dawniej [...]) należało do jednostek wskazanych w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji zatem, gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. nie spełniało tej przesłanki, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tak też uznały organy administracji stwierdzając, iż ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego wynika, iż na dzień dokonania komunalizacji powyższe działki stanowiły tereny leśne, objęte gospodarką leśną Lasów Państwowych Nadleśnictwa "C" (następcy prawnego Nadleśnictwa "A", które z kolei przejęło w posiadanie przedmiotowe nieruchomości po likwidacji Nadleśnictwa "B"), i nie należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu, z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że przedmiotowe działki na dzień 27 maja 1990 r. miały charakter leśny, a to istotne jest w przedmiotowej sprawie. Leśny charakter działek potwierdzają wyjaśnienia i dokumenty nadesłane przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w P. pismem z dnia 4 listopada 2010 r. Wynika z nich, iż w świetle planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. działki nr [...] i [...] w dniu komunalizacji znajdowały się w granicach terenów zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania z możliwością użytkowania ogrodów działkowych, a teren ten zalicza się do terenów otwartych. Według planu "tereny otwarte" oznaczają tereny zieleni, powiększenie terenów zielonych przez zalesiane. Stan ten potwierdza rysunek ww. planu po nałożeniu na niego foliowej nakładki z wydrukowanymi granicami ewidencyjnymi działek w skali takiej samej jak skala rysunku planu, zgodnie z odstępstwem od planu, zatwierdzonym Zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1983 r. (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto z Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa "C", obowiązującego w okresie od dnia 1 stycznia 1989 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. wraz z opisem taksacyjnym do tego planu, wynika iż teren aktualnie ozn. jako działki nr [...] i [...] arkusz [...] obręb [...] był w większości terenem leśnym. Stanowił on powierzchnię [...] ha z obszaru [...] ha, w skład którego wchodziły ww. nieruchomości, a tylko w nieznacznym stopniu teren ten stanowił rolę, rowy, drogi ([...] ha). Zwrócić należy uwagę także na wyjaśnienia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia 9 listopada 2010 r., z których wynika, iż na dzień komunalizacji działki nr [...], [...], [...] i [...] (aktualnie [...]) stanowiły następujące użytki gruntowe: Ls - lasy; R - grunty orne; Rz – grunty orne pod zalesienie. W konsekwencji, powyższe materiały, oraz wynikające z nich przeznaczenie przedmiotowych działek nie zaprzeczało ich charakteru leśnego. A więc, jeżeli był to grunt leśny, to nieruchomość mogła wchodzić w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.). Tak więc, zdaniem Sądu organ ustalił bezspornie fakt leśnego przeznaczenia spornych działki w dniu 27 maja1990 r. - to tym samym grunt ten nie podlegał komunalizacji. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Wprawdzie z pisma ZGiKM z dnia 15 czerwca 2009 r. wynika iż właścicielem gruntu jest Skarb Państwa – Ministerstwo Obrony Narodowej, to jednak w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których informacja ta wynikałaby. Natomiast z dokumentów: planów urządzania lasów za lata 1976 -1986, 1989 – 1999 r., oraz 1998 – 2007, wynika, iż przedmiotowe działki w maju 1990 r. znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa "C" i wchodziły w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Tym samym, Sąd rozpoznający sprawę aprobuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia w art. 127 § 3 kpa dającej stronie możliwość dwukrotnego, niezależnego zbadania sprawy i oceny materiału procesowego, w sytuacji gdy w sprawie niniejszej, decyzja organu odwoławczego została wydana przez osobę (działającego z upoważnienia Ministra Dyrektora Departamentu) bezpośrednio podległą osobie, która wydawała decyzję w pierwszej instancji - Sąd w pełni aprobuje stanowisko Ministra zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8