I SA/Wa 1783/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. N., A. R., D. R., I. B., U. R. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił zwrotu w/w nieruchomości, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 63/06 oddalił skargę na powyższą decyzję, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1320/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku. Wnioskiem z dnia 22 września 2008 r. radca prawny B. R. – pełnomocnik J. N., U. R., I. B., A. R., D. R. i M. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jako podstawę prawną wniosku pełnomocnik wnioskodawców wskazał oparcie decyzji oraz rozstrzygnięć sądowych na przepisie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, iż sprawa odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 63/06 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Zdaniem Ministra prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez Sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem wobec związania tym wyrokiem ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Stwierdzenie zaś nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłby w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu. Minister wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem Sąd – niezwiązany granicami skargi – z urzędu powinien ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały nowe okoliczności nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną Sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżących decyzji, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, zgodnie z art. 145a kpa uprawnia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. N., D. R., I. B., U. R. i M. W. wnosząc o jej uchylenie i zmianę poprzez stwierdzenie na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. i decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. są nieważne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie wystąpiły nowe okoliczności, nieznane zarówno organom administracji jak i organom sądowoadministracyjnym rozstrzygającym uprzednio roszczenie skarżących, a mianowicie uznania za niekonstytucyjny przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących dokonana przez WSA w Gliwicach i NSA kontrola kwestionowanych decyzji była zgodna z prawem na podstawie obowiązywania wówczas art. 229a, a obecnie, skoro przedmiotowa norma stała się niekonstytucyjna, może być przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd. Roszczenie skarżących ma również uzasadnienie w Konwencji o obronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., uzupełnionej protokołem dodatkowym z dnia 20 marca 1952 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 wyraźnie sprecyzowali swój wniosek z dnia 22 września 2008 r. jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji sprawa została prawidłowo rozpoznana w granicach zgłoszonego żądania. Niezgodność z prawem zaskarżonych decyzji wywodzą z niekonstytucyjności art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1994 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę prawną do wydania kwestionowanych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. i Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. Co do skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w kontekście indywidualnych spraw administracyjnych załatwianych w formie decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów zakwestionowanych przez Trybunał, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która weszła w życie z dniem 17 października 1997 r. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach, właściwych dla danego postępowania. Z kolei ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) wprowadziła zmianę w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dodanie art. 145a przewidującego możliwość żądania wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji wskazanej w tym przepisie skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Termin ten należy liczyć od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału we właściwym organie publikacyjnym (por. art. 79 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym). Z powołanych regulacji prawnych wynika zatem, iż obecnie, inaczej niż to było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 109, poz. 470 ze zm.) skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału nie jest powinność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie aktu prawnego przezeń zakwestionowanego, lecz wyłącznie prawo do wznowienia postępowania na skutek skargi o wznowienie postępowania wniesionej w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to niedopuszczalność uznawania stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjności lub niezgodności aktu, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna jednocześnie za przesłankę wznowienia postępowania oraz przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, skutkiem orzeczenia o nielegalności przepisu prawa stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej jest obecnie możliwość żądania wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie skorzystali z trybu wznowienia postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., stwierdzającym, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 27 Konstytucji. Nie mogą zatem powoływać się obecnie na tę samą okoliczność (niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), jako na przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie bowiem poglądu o dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji na tej samej podstawie, która jest przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145a kpa) pozbawiłaby uzasadnienia zasadniczych zmian ustawowych, jak również nie miałby racji bytu przepis o miesięcznym terminie do złożenia skargi o wznowienie (art. 145a § 2 kpa). Zawsze bowiem można by stwierdzić, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności lub nielegalności aktu, na podstawie którego została wydana decyzja, jest okolicznością wskazującą na rażące naruszenie prawa i okoliczność orzeczenia dalej idącego niż uchylenie decyzji wskutek wznowienia postępowania i to bez zachowania w tym zakresie jakichkolwiek terminów procesowych. Przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, utrata mocy obowiązującej skutkiem orzeczenia Trybunału - przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji była podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 7 kpa) Skoro jednak ustawodawca zrezygnował z tego rozwiązania należy przyjąć, że świadomie ograniczono w ten sposób możliwość weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, ze względu na pewność obrotu prawnego. Reasumując, stwierdzić należy, że przewidziana w art. 145a kpa możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi jedyny tryb weryfikacji tych decyzji, a tym samym wyklucza prawo ubiegania się o stwierdzenie ich nieważności na zasadzie art. 156 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 maja 2001 r. II SA 1035/00 LEX Nr 57179). W rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób nie budzący wątpliwości we wniosku z dnia 22 września 2008 r. i w piśmie z dnia 10 grudnia 2009 r. żądali stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu oparcia ich na przepisie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, następnie przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowany. Prawidłowo zatem organ orzekający w niniejszej sprawie wniosku skarżących nie uwzględnił. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.