I SA/Wa 1785/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Politechniki [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., (znak sprawy: [...]) działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, dalej jako: "ustawa") oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r. poz.735, dalej jako "kpa") Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez P. [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, stanowiącego działkę ewid. nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], położoną w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], a poprzednio w części [...]. Pismem z [...] września 2013 r. M. K.., jako były właściciel ww działki wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 2012r., zarzucając organowi brak uwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], którym ustalono, że P. [...] nie nabyła z dniem [...] listopada 1990 r., na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm., dalej: "ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym") prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2014 r. (znak sprawy: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., uznając, że decyzja ta rażąco naruszała art. 256 ustawy, gdyż nieruchomość w dniu [...] września 2005 r. nie pozostawała w użytkowaniu wieczystym P. [...]. Podał, że warunkiem przejścia konkretnej nieruchomości na własność uczelni na podstawie art. 256 ust. 1 ww. ustawy jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu w dniu [...] września 2005 r. oraz legitymowanie się przez uczelnię wyższą (w tym dniu) prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości. Wskutek wniosku złożonego przez P. [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (znak sprawy: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako "minister/organ"), uchylił w całości decyzję z [...] września 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu ww decyzji organ zauważył, że w dniu wydania przez Wojewodę [...] kontrolowanej nadzorczo decyzji tj. [...] września 2012 r. w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako użytkownik wieczysty była wpisana P. [...], natomiast wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] ustalający, iż P. [...] nie nabyła z dniem [...] września 1990 r. użytkowania wieczystego, uprawomocnił się dopiero w [...] maja 2013 r., tj. w dniu rozpoznania przez Sąd Apelacyjny w [...] apelacji P. [...] (sygn. akt [...]). Zdaniem ministra, okoliczność uprawomocnienia się wskazanych wyżej wyroków sądów powszechnych dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. - świadczy o braku naruszenia art. 256 ustawy zaś wskazane wyżej okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W wyniku skargi M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "WSA") wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 790/17 uchylił decyzję ministra z [...] września 2014 r., a wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt OSK 863/18, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: "NSA"). oddalił złożone od niego skargi kasacyjne. W uzasadnieniu do tego rozstrzygnięcia NSA za WSA podkreślił kluczowe znaczenie, jakie miał dla niniejszej sprawy, wydany przez Sąd Okręgowy w [...] wyrok sygn. akt [...], utrzymany w mocy przez Sąd Apelacyjny [...] maja 2013 r. sygn. akt [...]. Wynika z niego, że w dacie [...] września 2005 r. P. [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do działek oznaczonych nr [...] i [...], a tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo tj. art. 256 ustawy, który w sposób nie budzący wątpliwości odnosił się do gruntów Skarbu Państwa pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Wskazano tu na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.– Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1575, dalej jako: "kpc"), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Tym samym, tak wg WSA jak i NSA, spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody z 2012r. z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. NSA podał przy tym, że wpis do księgi wieczystej nabytego z mocy prawa użytkowania wieczystego miał wyłącznie charakter deklaratoryjny a także że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje zmian stanu prawnego i nie chroni nabycia od nieuprawnionego w wyniku innych zdarzeń, niż czynność prawna, zaś domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą zmiany rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jeśli w istocie jest on inny niż wynika z treści księgi wieczystej. NSA przyjął też, że wydanie wyroku przez sąd powszechny po dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...], nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa. Wyjaśnił, że "nowe okoliczności faktyczne", mogą mieć wpływ na zmianę treści decyzji wyłącznie wtedy, gdy istniały w czasie wydawania tego aktu. NSA podkreślił, że zdarzenia, na które powoływał się organ tj. prawomocny wyrok sądu powszechnego i wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie stanowią przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. NSA przywołał też pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 18 września 2013 r. sygn. akt I OSK 629/12 (CBOSA) wydanym w tożsamej sprawie, toczącej się w przedmiocie ze skargi P. [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał NSA, w przywołanym wyroku przesądzono, że z uwagi na konstytucyjną ochronę praw właścicielskich prawo byłego właściciela nieruchomości warszawskiej ma pierwszeństwo przed prawem uczelni do powstania użytkowania wieczystego. Sprawa ta pod względem prawnym, może zostać potraktowana jako tożsama ze sprawą stanowiącą przedmiot kontroli WSA. W konsekwencji wyroku NSA, decyzją z [...] czerwca 2020 r. (znak sprawy: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. W obszernym uzasadnieniu organ podał, że pozostaje związany orzeczeniem NSA OSK 863/18 i wskazówkami zawartymi w jego motywach. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. [...] (dalej jako: "skarżąca"), zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z rażącym naruszeniem prawa doszło do wydania przez Wojewodę [...], decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, stwierdzającej nabycie - z mocy prawa – przez P. [...] - z dniem [...] września 2005 roku - na podstawie art. 256 ustawy - prawa własności gruntu stanowiącego działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, położoną w [...], przy ul. [...], objętą - obecnie - księgą wieczystą KW Nr [...], - art. 138 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie powołanego przepisu, mającego zastosowanie w przypadku uchylenia, utrzymania w mocy bądź zmiany decyzji, jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji, powołującej się – w uzasadnieniu - na przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, objęte treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w zakresie weryfikacji decyzji administracyjnej, opierając wydane rozstrzygnięcie na przepisach dotyczących zarówno postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i przepisach dotyczących postępowania w sprawie uchylenia, utrzymania lub zmiany decyzji, w sytuacji, gdy każdy z wymienionych trybów o charakterze nadzwyczajnym, mający zastosowanie na zasadzie niekonkurencyjności, jako prowadzący do usunięcia tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, nie może być stosowany łącznie, bądź zamiennie, - art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy nowe okoliczności ujawnione po dacie wydania, przez Wojewodę [...], powołanej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, mogły stanowić wyłącznie podstawę do zastosowania trzeciego niekonkurencyjnego trybu nadzwyczajnego - postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w imieniu skarżącej – P. [...]. W oparciu o podniesione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o art. 256 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Przesłanki z art. 256 ustawy muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do nabycia własności z mocy prawa. Oznacza to, że w dniu [...] września 2005 r. wnioskodawca powinien być uczelnią publiczną, nieruchomość musiała stanowić własność Skarbu Państwa, a wnioskodawca musiał wykazać, że w dniu [...] września 2005 r. nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Okoliczność przysługiwania prawa własności przedmiotowego gruntu Skarbowi Państwa nie budziła w sprawie wątpliwości. W pozostałej kwestii zarówno organ, jak i tut. Sąd, pozostają związani przywołanym w stanie faktycznym ustalającym wyrokiem sądu powszechnego i wytycznymi NSA zawartymi w wyroku I OSK 863/18. W ww wyroku NSA wskazano, że w przypadku, gdy decyzja, o której mowa w art. 256 ust. 2 ustawy została wydana mimo braku spełnienia się obligatoryjnej przesłanki wymaganej do nabycia prawa własności, jaką jest prawo do użytkowania wieczystego po stronie uczelni publicznej, to oznacza że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, i jest to wada niezależna od stanu wiedzy organu wydającego decyzję czy jego dobrej lub złej wiary. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "ppsa" ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy był związany stanowiskiem NSA, i zastosował się do wytycznych tam zawartych. Skoro Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] uznał swoją kognicję i ustalił, iż wbrew ostatecznej decyzji wojewody P. [...] nie nabyła prawa użytkowania wieczystego ww gruntu z dniem [...] listopada 1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ jest związany ww wyrokiem, to konsekwentnie należało przyjąć, że również w dacie [...] września 2005 r. P. [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, a tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo tj. art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym. Rację miał organ również co do tego, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Zresztą jednoznaczne stanowisko w tym zakresie zawarł także NSA w wyroku I OSK 863/18. Odpowiadając z kolei na zarzut skargi dotyczący niezastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sytuacji ujawnienia nowych okoliczności po dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, - to również należy przywołać stanowisko zajęte przez NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 863/18 (negujące ww pogląd strony skarżącej). Będąc w pełni związanym stanowiskiem NSA, zasadnie zatem wywiódł Minister Rozwoju i Budownictwa, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Organ odpowiednio zastosował się do wskazań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w powołanych wyżej wyrokach. W świetle powyższej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić więc zarzuty skargi. W kontrolowanej sprawie tut. Sąd również pozostaje związany stanowiskiem zawartym w wyroku NSA. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada jego treści. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).