I SA/Wa 1791/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant referent stażysta Klaudia Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z [...] maja 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku T. A., umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z [...] listopada 2018 r., nr [...], Prezydent [...] wypowiedział T. i T. A. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział [...]), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 11 stycznia 2019 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o przywróceniu terminu do złożenia wniosku. Orzeczeniem z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania wszczętego wypowiedzeniem z 28 listopada 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] dokonał aktualizacji opłaty rocznej, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium podniosło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 4 ust. 2). Zdaniem organu, w tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r., podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut błędnej wykładni przez Kolegium pojęcia "nieruchomość", co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. poprzez umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Kolegium powołało się bowiem jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 14 grudnia 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 13 lutego 2019 r. Dało to organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział jednak dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r. Drugą natomiast brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Zdaniem Miasta, w przedmiotowej sprawie pierwsza przesłanka została spełniona, gdyż postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie ustaliło bowiem czy w postępowaniu aktualizacyjnym, wszczętym po 5 października 2018 r., wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Organ ustalił jedynie, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w ustawowym terminie w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości związanej z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. W ocenie skarżącego, nieustalenie czy spełniona została również druga przesłanka określona ustawą z 31 stycznia 2019 r., to jest czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie. Zdaniem organu, przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kolegium podniosło, że w odniesieniu do skargi Miasta wniesiono jednocześnie sprzeciw do Sądu Rejonowego dla [...], a jego wniesienie powoduje utratę mocy przez orzeczenie Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o jej odrzucenie Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Sąd administracyjny jest bowiem właściwy do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej przez Miasto skargi. Zauważyć trzeba, że kwestionowane orzeczenie z [...] maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej zwana "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z 31 stycznia 2019 r."), a nie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie to nie rozstrzyga zatem co do istoty sprawy wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (gdzie w przypadku skutecznego wniesienia sprzeciwu właściwym jest sąd powszechny), lecz jedynie znosi prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W konsekwencji, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, przedmiotowe orzeczenie jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2022 r., I OSK 1395/22, Lex nr 3501282, 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21, Lex nr 3347897 i 28 marca 2022 r., I OSK 164/22, Lex nr 3329950, ). Przechodząc do kwestii merytorycznych podnieść trzeba, że jak już wskazano wyżej, zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. W myśl art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W sytuacji zatem jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Z kolei jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79 - 80 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Nie jest również kwestionowane, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., postępowanie to nie zostało zakończone. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Spełnienie tylko tej przesłanki nie jest jednak, zdaniem sądu w składzie orzekającym, wystarczające do umorzenia przedmiotowego postępowania. Jak trafnie podnosi skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Kolegium nie odniosło się bowiem do drugiej przesłanki wynikającej z art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. i nie ustaliło, czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Jak bowiem wynika z treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej KW nr [...] nieruchomość ta stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego wielu podmiotów. Zabudowana jest bowiem 5 - kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się 32 samodzielne lokale. Zdaniem Sądu, przesądzając o warunkach uprawniających organ do umorzenia postępowania aktualizacyjnego ustawodawca w sposób wyraźny warunki te skonkretyzował. Nie można przyjąć, że spełnienie tylko jednego z nich wystarczy do umorzenia postępowania aktualizacyjnego wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Wyjaśnić trzeba, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, prawem niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości. Wobec powyższego organ nie może przyjąć, że kwestia wysokości opłaty rocznej (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych - nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy opłata roczna została ukształtowana w sposób prawidłowy. Różnica w wysokości opłaty należna z tytułu użytkowania wieczystego od każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału. Każdy z tych podmiotów uiszcza bowiem opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w prawie. Jednakże podstawa wymiaru wskazanej opłaty musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Zatem w sytuacji, gdy choćby jednemu ze współużytkowników wieczystych doręczono wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. W postanowieniach z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 oraz 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie wykładni art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. trafnie podnosząc, że przesłankami umorzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tych okolicznościach powołany przepis przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania w sprawie sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2019 r., stał się bezprzedmiotowy. W wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość. Natomiast określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego, nieustalenie przez organ czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne, a zaskarżone orzeczenie zapadło z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.