I SA/Wa 1794/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania B. T. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.) decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił B. T. i E. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. (s. A.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. T. Minister wskazał, że 31 grudnia 2008 r. C. S. złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. i M. P. z domu C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] spadek po A. P. zmarłym [...].08.1961 r., na podstawie ustawy nabyli: żona M. P. oraz dzieci: H. N., A. S. i C. S. po 1/4 części każda z nich. Z w/w postanowienia wynika również, że spadek po M. P. zmarłej [...].07.1980 r., na podstawie ustawy nabyły córki: H. N., A. S. i C. S. po 1/3 części każda z nich. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] uznał, że spełnione zostały wymogi określone w art. 2, art. 3 art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. i wezwał C. S. do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty określonych w art. 13 ustawy. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie C. S. o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] potwierdził C. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...]. Wnioskiem z 20 czerwca 2016 r. B. T. wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...]. Pismem z 23 czerwca 2016 r. Wojewoda [...] wystąpił do C. S. o wyjaśnienie, czy składając wniosek o rekompensatę działała wyłącznie we własnym imieniu, czy również w imieniu pozostałych spadkobierców właściciela mienia pozostawionego. W odpowiedzi na pismo C. S. oświadczyła, że składając wniosek występowała w imieniu własnym. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] listopada 2000 r., z którego wynika, że spadek po H. N., zmarłej [...].06.1994 r., na podstawie ustawy nabyli: mąż A. N. i dzieci: E. B. i B. T. po 1/3 części każde z nich. Pismem z 19 lipca 2016 r. E. B. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, że kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. przez jednego ze spadkobierców właściciela nieruchomości odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. stanął na stanowisku, iż wnioski B. T. i E. B. stanowią nowe wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, wszczynające odrębne postępowania administracyjne. C. S. złożyła swój wniosek wyłącznie w imieniu własnym, a nie w imieniu pozostałych spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej. Skutkiem tego, organ I instancji uznał, iż z uwagi na to, że wnioski złożone zostały po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., tj. po 31 grudnia 2008 r., niemożliwym jest pozytywne rozpatrzenie podań B. T. i E. B. W ocenie Ministra rozstrzygnięcie Wojewody [...] oraz wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Minister powołał orzecznictwo, z którego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ustawie z 8 lipca 2005 r. nie ma przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, żadna z wnioskodawczyń nie złożyła wniosku w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., tj. do 31 grudnia 2008 r. Odnośnie zaś zarzutów B. T. organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego, bądź z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa powyższy przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, z uwagi na to, że w ustawie z 8 lipca 2005 r. brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, każdy z uprawnionych powinien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, które to sprawy mogą następnie zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 kpa. W tych okolicznościach sprawy Minister uznał, że wnioski skarżących są wnioskami o wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie wnioskami o dopuszczenie do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ wskazał, że przewidziany w ustawie z 8 lipca 2005 r. termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawionych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity i nie podlegają przywróceniu. Ubocznie organ wskazał, że wprawdzie są wyroki, w których sąd wskazał, iż z literalnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych we wskazanym w ustawie terminie, ponadto złożenie wniosku w terminie przez jednego spadkobiercę odnosi skutek wobec pozostałych, jednakże należy zauważyć, iż wielokrotnie rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania, prowadzone były na podstawie wniosków złożonych w okresie obowiązywania innych regulacji prawnych dotyczących, tzw. mienia zabużańskiego - obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. (por. wyroki NSA: z 26.04.2012 r., sygn. akt I OSK 642/11; z 20.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11; z 29.10.2013 r., sygn. akt I OSK 977/12; z 7.02.2014 r., sygn. I OSK 1730/12; z 7.02.2014 r., sygn. I OSK 1770/12). Wobec powyższego nie mają one, w ocenie Ministra Skarbu Państwa, zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wyroki sądów administracyjnych wiążą organy orzekające tylko w tej konkretnej sprawie, której dotyczy zapadły wyrok. Zadaniem Ministra Skarbu Państwa wnioski B. T. i E. B. zostały złożone po upływie terminu przewidzianego w ustawie z 8 lipca 2005 r., zaś fakt złożenia wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców nie może skutkować prowadzeniem postępowania wobec pozostałych następców prawnych właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2016 r. skargę wniosła B. T. Wskazała, że stanowisko Ministra Skarbu Państwa jest niezgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Minister bazuje na nieobowiązującym orzecznictwie sprzed kilku lat. Zarzuciła organom obydwu instancji naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., a także przepisu art. 10 kpa. Zdaniem skarżącej naruszenie polegało na uznaniu, że każdy ze spadkobierców powinien złożyć w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy oddzielny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty. W ocenie skarżącej wystarczy, aby w terminie złożył wniosek jeden ze spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. W terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez A. P. poza obecnymi granicami RP złożyła ciotka skarżącej C. S. Wniosek ten wszczął postępowanie wobec wszystkich spadkobierców A. P. Skarżąca podniosła, że z treści art. 5 ust. 2 ustawy nie wynika, że wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych. Organ prowadzący postępowanie powinien ustalić wszystkie strony prowadzonego postępowania i powiadomić pozostałych spadkobierców A. P. o toczącym się postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku, gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. Z kolei stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa uznał, że skoro wniosek został złożony jedynie przez jednego ze spadkobierców byłego właściciela, a pozostali uprawnieni takiego wniosku nie złożyli, to złożenie wniosku przez jednego z nich nie ma mocy wiążącej wobec pozostałych spadkobierców. Stanowisko zaprezentowane przez organy jest błędne, a przywołane orzecznictwo sądowe w tej kwestii jest nieaktualne. Podnieść należy, że 9 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, w sprawie o sygn. akt I OPS 3/17, w której stwierdził, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, że współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty powoduje wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Zależność taka zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. NSA wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Ponadto skład siedmiu sędziów NSA wskazał na celowość załatwiania sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Podkreślić należy, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ppsa), ma ona ponadto, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wniosek złożony przez C. S. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty również wobec skarżącej i pozostałych spadkobierców. W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.) oraz przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę ustali wszystkie strony postępowania, przeprowadzi postępowanie w zakresie spełnienia przez wszystkie osoby uprawnione i zainteresowane potwierdzeniem prawa do rekompensaty na ich rzecz przesłanek określonych w przepisach ustawy z 8 lipca 2005 r., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.