I SA/Wa 1798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej H. [...] Sp. z o. o. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust.1, art. 20 ust.1 i art.26 ust.2 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m.st.Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 214 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 27.02.2013 roku, poz. 267, dalej: k.p.a.) odmówił M. P. - przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie część działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] – położonych przy uI. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość [...] położona przy d.ul.[...], ozn hip. "[...]" (ob. [...]), objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami: nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. Obecnie na podstawie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz.361 z późn. zm) przedmiotowa nieruchomość stanowi własność miasta W. Zgodnie z przepisami dekretu własność budynków znajdujących się na gruntach warszawskich przechodzi na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli wniosku w terminie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy wnioski zostały załatwione odmownie. Jak wynika z odpisu aktu notarialnego Rep. [...] sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1939 r. Z. P. nabył parcelę gruntu wchodzącą w skład uregulowanej w księdze pod nazwą: "[...]", oznaczoną nr [...], o powierzchni [...] m ². Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Termin do złożenia wniosku w trybie art.7 ust.1 dekretu upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Jak wynika z akt przedmiotowej nieruchomości, wniosek taki nie został złożony. Natomiast w dniu 30 grudnia 1988 r. J. P. i M. P. złożyli wniosek skierowany do Urzędu W. o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Z dniem 1 sierpnia 1985 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. Nr 22 poz.99), która regulowała prawa do gruntów warszawskich przejętych przez Państwo, dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ przytoczył treść art. 82 ust.2 ww. ustawy. Z dniem 1 stycznia 1998 r. straciła moc ww. ustawa i jednocześnie weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.). Z treści art. 214 ww. ustawy wynika, iż aby poprzedni właściciel, lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zaistnieć łącznie dwie następujące przesłanki: 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien był być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., 2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Brak choćby jednej z tych przesłanek czynił bezskutecznym starania o uzyskanie prawa użytkowanie wieczystego. W niniejszej sprawie organ wskazał, że zdjęcia lotnicze potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość w 1945 r. nie była zabudowana. Nieruchomość hip. ozn. "[...]" stanowi obecnie część działek :nr [...] i nr [...] pod ulicą: [...] oraz nr [...] - w użytkowaniu wieczystym "H." Spółka z o.o. z siedzibą w W., zabudowana powojennym budynkiem. Spadek po zmarłej Z. P. nabyli J. P. i M. P. po 1/2 części każde z nich; okoliczność tę potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1984 r., sygn. [...]; spadek zaś po J. P. nabył w całości M. P., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1993 r., sygn. [...]. Organ przytoczył także treść art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001, w którym Sąd stwierdził, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Organ stwierdził, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich na gruncie komunalnym stanowi negatywną przesłankę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym stanem faktycznym i prawnym oraz z uwagi na brak zabudowy spełniającej przesłanki art. 214 – organ uznał, że nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców d. właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak : [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dacie złożenia wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która stwarzała możliwość składania wniosków o zwrot przejętych budynków i ustanowienie użytkowania wieczystego. Jednakże, z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 233 ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zatem, rozpoznanie ww. wniosku winno nastąpić na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przytoczył treść art. 214 stwierdzając, że nie wszystkie osoby, które utraciły mienie na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie otrzymały odszkodowania mogą otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie do skutecznego uzyskania praw użytkownika wieczystego przysługuje jeśli były właściciel lub jego następca prawny łącznie spełnia dwie przesłanki: 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został złożony w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 1988 r. 2) wniosek dotyczył gruntu zabudowanego domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Uwzględnienie wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wymaga zatem stwierdzenia, że wniosek ten został złożony do dnia 31 grudnia 1988 r., a ponadto, że nieruchomość odpowiadała warunkom wymienionym w art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, a spełnienie tylko jednego z nich lub niespełnienie żadnego spowoduje nieuwzględnienie wniosku. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że następcy prawni byłego właściciela złożyli w dniu 30 grudnia 1988 r. wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego byłą własność Z. P. Oznacza to, że została spełniona jedna z przesłanek zwrotu nieruchomości. Odnośnie zaś drugiej przesłanki organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji oprócz lakonicznego stwierdzenia, że zdjęcia lotnicze potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość w 1945 r. nie była zabudowana nie przedstawił żadnych innych wyjaśnień w tym zakresie. Zarzuty zaś dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ stosownych czynności dowodowych skarżący zgłosił w treści swojego odwołania, co oznacza, że istnieją podstawy do podważenia przyjętego stanowiska, gdyż nie zostało ono oparte całokształtem wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Ponadto, organ I instancji wykazał, że brak jest możliwości ustanowienia na przedmiotowym gruncie nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego byłego właściciela ponieważ ustanowione na rzecz osób trzecich prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację praw innych osób do danej nieruchomości. Wyjaśnił, iż własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne, tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Oceniając decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że takie ustalenia mogą być dokonywane nie w zakresie analizy przesłanek wynikających z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz z art. 7 ust. 2 dekretu, co w niniejszej sprawie nie było uprawnione. Organ odwoławczy stwierdził, że brak ustaleń we wskazanym powyżej zakresie oznacza, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., naruszając zaś ostatni z wymienionych przepisów - nie uzasadnił w żaden sposób odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącego, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. była prawidłowa i została niesłusznie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało wpływ na wynik postępowania: 1) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie, co wyrażało się w wybiórczym, a nie wszechstronnym rozważeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, że nieruchomość [...] ozn. hip. "[...]" mogła być zabudowana w chwili objęcia jej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), chociaż przeczą temu: umowa sprzedaży nieruchomości, zgromadzone w aktach sprawy mapy, plany i zdjęcia lotnicze oraz wyjaśnienia strony złożone w piśmie datowanym na listopad 1996 r.; 2) art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy ewentualnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie i nie uzasadniał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, 3) art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku wskazania organowi pierwszej instancji okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 4) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, a ewentualne wątpliwości organu II instancji co do treści zdjęć lotniczych, które stanowiły jedną z podstaw ustalenia przez organ I instancji, że nieruchomość [...] ozn. hip. "[...]" nie była zabudowana w chwili objęcia jej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) można było wyjaśnić w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; 5) art. 233 w zw. z art. 214 ustawy o gospodarce poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że wnioskodawcy, który w dniu 30 grudnia 1988 r. złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na dawnej nieruchomości [...], przysługuje roszczenie o ustanowienie tego prawa, chociaż: a) nieruchomość określona we wniosku nie była zabudowana w chwili objęcia jej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279); b) na nieruchomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz innego podmiotu (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") i że prawo to było następnie przedmiotem obrotu (m.in. umowy sprzedaży zawartej między Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" a Skarżącym); c) przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznaje dawnym właścicielom nieruchomości [...] roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości określonej we wniosku. Pismem z dnia 17 marca 2004 r. M. P. wniósł odpowiedź na powyższą skargę, wnosząc o jej oddalenie. Wskazał, iż skarga jest niezasadna, gdyż decyzja SKO wydana w toku kontroli instancyjnej, zasadnie uchyliła wadliwą decyzję administracyjną wydaną przez organ I instancji i przekazała temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony postępowanie SKO nie tylko nie naruszało art. 7 i 8 k.p.a. wskazanych przez Skarżącego w skardze, ale właśnie poprawnie zastosowało te dwa przepisy. W szczególności organ drugiej instancji zauważył, iż "istnieją podstawy do podważenia przyjętego stanowiska organu I instancji, :gdyż nie zostało ono poparte całokształtem wyczerpująco zebranego materiału dowodowego". Podniósł, iż wskazywane przez Skarżącego naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 jest niezasadne, a także błędne. Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącego zarzutu "braku wskazania organowi I instancji okoliczności...'' tj. naruszenia przez SKO art. 138 § 2 zd. 2 strona wskazała, że Skarżący nie dokonał należytej analizy treści uzasadnienia, w którym organ II instancji w sposób nie budzący wątpliwości (na str. 3) wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniosła, że twierdzenia Skarżącego jakoby nieruchomość nie była zabudowana nie ma oparcia w żadnym z dokumentów urzędowych. Dodała, że miarodajnym punktem odniesienia w tym względzie jest nie wspominane zdjęcie lotnicze, ale w szczególności powojenna inwentaryzacja przeprowadzana w sposób masowy i zorganizowany przez Biuro Odbudowy W. Strona podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami skarżącego odnośnie statusu prawnego nieruchomości przy ul [...]. Zarówno organ I jak i II instancji nie ustosunkował się czy w roku 1975 zgodnie z dokumentami urzędowymi nacjonalizacja przedmiotowej działki faktycznie opierała się na przepisach dotyczących nacjonalizacji pod inwestycje państwowe, czy nadal w oparciu o przepisy paradekretowe, co należało wyjaśnić. Zaznaczył, że organy wadliwie ustaliły właściciela przedmiotowej działki, co spowodowało naruszenie podstawowych gwarancji proceduralnych strony poprzez wyłączenie jej z czynnego udziału w postępowaniu i możliwości składania oświadczeń przewidzianych w k.p.a. i pozostałych aktach normatywnych dotyczących przedmiotowej sprawy. Dodał, że zaniechania organu I i II instancji wyrażają się w braku przeprowadzenia postępowania dowodowego i braku jednoznacznego określenia, czy działki gruntu objęte oznaczeniem "[...]" przy ul. [...], rzeczywiście w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy znajdowały się w granicach W. oraz czy mogły być w ogóle objęte jego regulacjami. Ponadto, wadliwe ustalenie daty pewnej przejścia posiadania przedmiotowej działki stanowi kolejne naruszenie prawa proceduralnego i materialnego, tj. błędne wskazanie w skarżonej decyzji terminu [...] lutego 1949 r. jako dnia upływu terminu 6-miesięcznego do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej z opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste). Zdaniem strony, błędne wskazanie ww. terminu wynika z podnoszonego braku udowodnienia faktycznego momentu przejścia posiadania przedmiotowej działki w związku z wadliwym kierowaniem pism do nie-strony. Strona podniosła, że w szczególności priorytetowo potraktowane winno być ustalenie czy nie zostało złamane prawo przy ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz spółki H. sp. z o.o. ze względu na konflikt wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego, co mogło rażąco naruszyć nasz interes prawny do realizacji prawa do ustanowienia użytkowania wieczystego zgodnie z treścią złożonego w sprawie wniosku z dnia 30 grudnia 1988 roku, w ramach procedur, które miały zrekompensować wywłaszczenie dokonane dekretem [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania to jest art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji kasacyjnej. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji podstawą materialno -prawną orzekania przez ten organ był art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość (ust. 1); zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (ust. 2) A zatem, co słusznie podkreśliły organy administracji, dla pozytywnego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego niezbędne jest spełnienie kumulatywnie 2 przesłanek: 1. wniosek powinien być złożony w terminie do 31 grudnia 1988 r. 2. grunt powinien być zabudowany w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu. Niespornym jest, iż wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony w niniejszej sprawie przed upływem ustawowego terminu przez M. i J. P. – spadkobierców Z. P. Natomiast kwestią sporną – wymagającą ustalenia jest spełnienie drugiej z ww. przesłanek, to jest fakt zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nieruchomość objęta wnioskiem była niezabudowana. Powyższe twierdzenie zostało oparte o materiał zdjęciowy - zdjęcia lotnicze z tego okresu. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję uznał jedynie, że powyższe stwierdzenie jest lakoniczne, a organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnych innych wyjaśnień w tym zakresie. Rację ma wprawdzie organ odwoławczy co do tego, że organ pierwszej instancji na poparcie powyższego twierdzenia (o niezabudowaniu nieruchomości) nie wskazał żadnego innego dowodu jednakże, w ocenie Sądu, w tych okolicznościach sprawy co najmniej przedwczesne jest twierdzenie, iż powyższe uchybienie winno skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Uszło bowiem uwadze organu, że w aktach sprawy znajdują się inne dowody, które wskazywałyby na prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie. I tak organ odwoławczy nie dostrzegł, że z aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1939 r., mocą którego Z. P. nabył przedmiotową nieruchomość wynika, że przedmiotem umowy była nieruchomość niezabudowana. Okoliczność powyższa pośrednio wynika również z oświadczenia samego wnioskodawcy, który w piśmie z dnia 9 grudnia 1996 r. (data wpływu do urzędu Gminy W.) stwierdził, że ojciec miał zamiar wybudować na powyższej nieruchomości dom jednorodzinny lecz wojna pokrzyżowała jego plany. M. P. ma zamiar kontynuować jego plany. Powyższe wskazuje, że w dacie wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana. Okoliczności tych nie oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazując jedynie, że wnioskodawca w odwołaniu zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie, a stwierdzenia Prezydenta W. są lakoniczne. Organ odwoławczy nie zauważył natomiast, że wprawdzie odwołujący się zakwestionował powyższe ustalenia jednakże nie przedstawił żadnego dowodu, który miałby przemawiać za wadliwością tych ustaleń. Konkludując: nawet jeśli uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów w szczególności nie odnosiło się do całości materiału dowodowego, to obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności było ponowne rozpoznanie sprawy. W tym celu organ winien ocenić samodzielnie zebrane dowody przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnić je korzystając z uprawnień nadanych mu przez ustawodawcę, a określonych w art. 136 k.p.a. a dopiero ewentualne stwierdzenie, że istnieje potrzeba przeprowadzenia wielu dodatkowych dowodów mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy pominął wskazaną wyżej procedurę. Co więcej wprawdzie zakwestionował poczynione przez Prezydenta W. ustalenia ale nie wskazał przyczyn, dla których zdjęcia lotnicze nie mogły stanowić podstawy czynionych ustaleń. Nie wskazał także jakie czynności winien przeprowadzić szczegółowo organ pierwszej instancji. Powyższe skutkuje koniecznością uznania, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, w tym wypadku z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a Natomiast przedwczesne są rozważania organów obu instancji odnoszące się do obecnego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości to jest faktu, że część z tej nieruchomości znajduje się w pasie drogowym – [...], a cześć oddana jest w użytkowanie wieczyste skarżącej spółki. Okoliczności te miałyby priorytetowe znaczenie gdyby organ ustalił, że zaistniały przesłanki określone w art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest że wniosek został złożony w ustawowym terminie i dotyczy nieruchomości zabudowanej w sposób określony w ustawie. W takiej sytuacji organ zobligowany byłby badać, przed wydaniem pozytywnej decyzji, czy nie zaistniały przesłanki negatywne określone w ust. 5 omaw. przepisu. Stwierdzenie ich zaistnienia musiałoby również skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz wnioskodawcy. Natomiast stwierdzenie przez organ, że nie zaistniały przesłanki pozytywne zwalnia od oceny czy zaistniały przesłanki, o którym mowa w art. 5. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Rozpoznając sprawę ponownie odwołanie organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie ponownie ocenić zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, ewentualnie zlecić jego uzupełnienie w oparciu o art. 136 k.p.a., a następnie ocenić czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie, że zostały spełnione pozytywne przesłanki wymienione w tym przepisie musi skutkować oceną czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 214 ust. 5 ww. ustawy. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.