I SA/Wa 1799/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2021r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej ugn) w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2020r. poz. 1363., dalej jako specustawa) Wojewoda [...] (dalej jako wojewoda/organ) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 202lr. Nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha położoną we wsi [...] gm. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że ww. działka ew. nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] na mocy decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. ustalającej lokalizację dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie dróg gminnych - ulicy [...] i [...]. Zgodnie z wypisem ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. wyceniana działka położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren działki ew. nr [...] stanowi szerszy trapez oraz wąski pas ułożony przy drodze, wycenie podlegało też ogrodzenie z siatki stalowej bez podmurówki oraz drzewa. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] położonej we wsi [...] na [...] zł, w tym za grunt [...] zł, za naniesienia [...] zł, oraz za nasadzenia [...] zł. Odnosząc się do zarzutów gminy rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił(a), iż wzięte do porównania działki były działkami budowlanymi stanowiącymi teren zabudowy jednorodzinnej gdyż wyceniana działka położona jest na terenie samego [...], miała dostęp do publicznej drogi asfaltowej, była wydzielona z działki na terenie zagospodarowanym z intensywną zabudową jednorodzinną. Ponadto podkreśliła bardzo dobrą lokalizację wycenianej działki - w bliskiej odległości od stacji PKP. Wskazała również na przeznaczenie w studium. Organ podał dalej, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji (...). Organ podał dalej, że stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wojewoda wskazał następnie, że w niniejszej sprawie kwotę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. [...], położoną we wsi [...], ustalono na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, który ma moc prawną opinii biegłego (art. 156 ust. 3 ugn), a organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości, które mogłyby wpłynąć na wynik wyceny. Jak wskazał organ, analiza rynku w operacie szacunkowym objęła rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] w latach 2018-2020. Na str. 8 operatu zestawiono 21 transakcji z gminy [...],[...],[...] i [...] zawartych w okresie od 2018 r. do 2020. Przeprowadzono także analizę rynku nieruchomości budowlanych z terenu gminy [...], za okres 2019 (II półrocze) - 2020 r. Na str. 9-10 zestawiono 11 takich transakcji. Oszacowania dokonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wartość określono zarówno na podstawie cen nieruchomości drogowych jako gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną jak i jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie cen takich gruntów. Wartość gruntu powiększono o wartość ogrodzenia i wartość drzew na nieruchomości. Przy obliczaniu wartości drzew doszło do pomyłki; w przypadku 3 pozycji (pozycja 1,2,5) przyjęto wartość 1 szt. zamiast 2 szt. Spowodowało to zaniżenie wyniku o 16 zł. Pomyłka ta została jednak uwzględniona przez organ pierwszej instancji w kwocie orzeczonego odszkodowania. Podsumowując, wg wojewody, sposób wyceny zrealizowany w operacie szacunkowym jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym art. 134 i 135 ugn oraz § 36 rozporządzenia. W skardze na ww. decyzję wojewody Gmina [...] zarzuciła: 1. naruszenie art. 84 i art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnym zakresie postępowania dowodowego; 2. naruszenie art. 128 i art. 130 ugn poprzez przyjęcie za podstawę ustaleń dokonanych przez organy obu instancji opinii posiadającej wady i na jej podstawie ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że do analizy wartości nieruchomości drogowej przyjęto do porównania dwa rodzaje rynków, tj. rynek miejski i wiejski, wyceniana działka nr [...] położona jest na terenie wsi [...], natomiast do porównania przejęto transakcje z miasta [...] jak i z terenów wiejskich powiatu [...]. Ponadto wg skarżącej gminy w operacie brakuje opisu nieruchomości o cenie najniższej, najwyższej i nieruchomości szacowanej w kontekście cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości a ponadto, że wątpliwości budzi wycena działki nr [...] jako budowlanej – z uwagi na jej powierzchnię [...] m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ust. 1 i 2 specustawy. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu wartość nieruchomości ustalają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ugn. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 ugn - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Ta zaś, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Zasady sporządzania operatu szacunkowego określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212, wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295), a w tym do art. 134 ugn. Jeśli chodzi o zasady wyceny, to zastosowanie znajduje tu § 36 rozporządzenia, ale nie (jak wskazał wojewoda) § 36 ust. 4 rozporządzenia, lecz § 36 ust. 3 rozporządzenia. § 36 ust. 4 stanowi, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W tej sprawie wyceniana działka została wydzielona z nieruchomości przeznaczonej w studium pod zabudowę mieszkaniową. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie mamy zatem do czynienia z nieruchomością "drogową" lecz z nieruchomością "mieszkaniową" przewłaszczoną z mocy specustawy pod drogę publiczną. § 36 ust. 4 rozporządzenia determinujący wycenę nieruchomości przejętej pod drogę publiczną wg porównania transakcji nieruchomości drogowych, ma zastosowanie jedynie do działek przeznaczonych w palnie miejscowym bądź w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ust. 2 ugn) - pod drogi publiczne, a to nie miało miejsca w tej sprawie. Zastosowanie miała zatem tzw. mała zasada korzyści - uszczegółowiona w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni; 2. wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Innymi słowy, w sytuacji gdy wydzielono działkę pod drogę publiczną - to jej wartość stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, (z których wydzielono tę działkę gruntu) i ich powierzchni. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom skarżącej gminy, okoliczność, że wyceniana działka miała powierzchnię niewystarczającą do zabudowy – nie ma znaczenia w sprawie gdyż istotna jest wartość 1m2 nieruchomości, z której działka nr [...] została wydzielona. Kolejna część § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że w sytuacji gdy wycenie podlega działka nieprzeznaczona w planie bądź w studium (gdy nie ma planu) pod drogę publiczną a jej wartość określona wg celu wywłaszczenia (pod drogę publiczną) przekracza jej wartość nominalną (bo np. jest nieruchomością rolną VI klasy), to organ może podwyższyć wartość wyceny maksymalnie do 50% ale wycena ta nie powinna przekraczać wartości nieruchomości "drogowych". Ten ostatni przepis, jako że mamy do czynienia z nieruchomością "mieszkaniową" nie miał tu zastosowania. Powyższe oznacza, że prawidłowo w sprawie dokonano wyceny na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla wyniku sprawy nie ma natomiast znaczenia, że operat nie zawiera cech nieruchomości porównawczych o najniższej i o najwyższej cenie, gdyż te skrajne transakcje nieruchomościami porównawczymi co do zasady podlegają odrzuceniu, jako nieadekwatne do ferowania ceny średniej. Jakkolwiek zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za optymalne, to utrzymanie przez wojewodę decyzji organu I instancji w mocy - nie narusza prawa. W skardze nie wykazano bowiem wadliwości operatu szacunkowego, a jedynie skarżąca gmina zakwestionowała jako niewystarczającą jej zawartość opisową. Powyższe nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawowe znaczenie dla oceny operatu ma przyjęta przez biegłego metodologia wyceny, a więc kwestia przyjęcia do porównania adekwatnej grupy nieruchomości o określonych cechach planistycznych – stosownie do § 36 rozporządzenia. Opinia rzeczoznawcy będąca podstawą zaskarżonej decyzji nie zawiera wad powodujących jej dyskwalifikację. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie naruszono 84 i art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, gdyż gmina nie podała rzeczowych argumentów uzasadniających uzupełnienie materiału dowodowego. Wbrew sformułowanym zarzutom co do naruszenia art. 128 i art. 130 ugn gmina nie wyartykułowała też cech merytorycznych skutkujących o wadliwości operatu szacunkowego. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).