I SA/Wa 1800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bonu żłobkowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie [...] bonu żłobkowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] odmówił M. K. przyznania świadczenia pieniężnego w formie [...] bonu żłobkowego na F. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia [...] października 2019 r., odmówił przyznania świadczenia pieniężnego w formie [...] bonu żłobkowego na F. K. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie [...] bonu żłobkowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...]) świadczenie przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód rodziny dziecka w przeliczeniu na osobę albo przeciętny miesięczny dochód dziecka pozostającego pod opieką prawną, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok szkolny, na który ustala się prawo do świadczenia, nie przekracza kwoty [...] zł. W decyzji przywołano przepisy uchwały oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące utraty i uzyskania dochodu. Jako dochód M. K. przyjęto dochód za 2018 r. wykazany w informacji Ministerstwa Finansów w wysokości [...] zł - miesięcznie [...] zł. Jako dochód A. Z. przyjęto dochód za 2018 r. wykazany w informacji Ministerstwa Finansów w wysokości [...] zł - miesięcznie [...] zł. Wskazano także, że zasiłek macierzyński, mający charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę, należy traktować jako dochód "z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak obliczony miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i przekracza ustalone uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. kryterium dochodowe - [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. podnosząc, że dochód z zasiłku macierzyńskiego nie był kontynuowany w 2019 i 2020 r winien być potraktowany jako dochód utracony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z art. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 (ust. 1). Szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. (ust. 2). W myśl art. 3 pkt 2a ustawy przez dochód członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie [...] bonu żłobkowego w § 8 ust. 1 stanowi, że do ustalenia dochodu stosuje się odpowiednio art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4-4b i 7-9 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że zasiłek macierzyński A. Z. był wypłacany w comiesięcznych w okresach od dnia 24 stycznia 2018 r. do dnia 22 października 2018 r. W myśl art. 3 pkt 23) h ustawy o świadczeniach rodzinnych utrata dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcie zaś dochodu członka rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych odnosi się do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, to w niniejszej sprawie dla potrzeb ustalenia świadczenia na okres świadczeniowy 2019/2020 znaczenie ma wyłącznie dochód uzyskany przez członków rodziny w 2018 r. Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w postaci bonu żłobkowego nie jest decyzją uznaniową, ponieważ uzyskanie świadczenia uzależnione jest jedynie od spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchwały w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego, a organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia. W tym stanie rzeczy Kolegium postanowiło jak w sentencji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając jej: naruszenie art. 7, 77, 80, 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia aktualnej sytuacji finansowej rodziny na rok 2019/2020 dla celów ustalenia prawa do bonu żłobkowego: pomimo wskazywania w pismach pochodzących od strony, że sytuacja ta uległa zmianie; pomimo wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] uchylającej wcześniejszą decyzję Prezydenta [...], w której wskazano na konieczność ponownego dokonanie wyliczeń i uwzględnienia okoliczności, że zasiłek macierzyński w roku 2018 dla A. Z. był wypłacany jedynie czasowo, pomimo, iż zasiłek macierzyński był pobierany przez A. Z. tylko do października 2018 r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając organ do konstatacji, że strona przekroczyła próg dochodowy uprawniający do bonu żłobkowego. W sytuacji zaś wzięcia pod uwagę sytuacji strony na rok 2019 i 2020 r. okazuje się, że strona nie przekracza kryterium dochodowego. sprzeczność decyzji z art. 5 ust. 4, 4a, 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie do obliczania dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy dochodu z zasiłku macierzyńskiego pomimo że nie występował on w okresie na jaki ustalane są świadczenia rodzinne wbrew wyraźnej dyspozycji art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomimo tego, że należy go potraktować jako utracony. Skarżący wniósł w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z zeznania podatkowego PIT za 2019 r. i za 2020 r. celem wykazania, iż strona nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania bonu żłobkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.ś.r. w zw. z uchwałą Rady [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie [...] bonu żłobkowego zmienioną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Zgodnie z par. 7 ust. 1 pkt 2 uchwały świadczenie w postaci [...] bonu żłobkowego przysługuje, jeżeli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Dochód zaś członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok szkolny, na który ustala się prawo do świadczenia, w niniejszej sprawie to rok 2018. Zgodnie z par. 8 ust. 1 ww. uchwały do ustalenia dochodu stosuje się odpowiednio art. 3 pkt i art. 5 ust. 4-4b i 7-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie w związku z przekroczeniem w 2018 r. przez rodzinę skarżącego kryterium dochodowego jest to czy na potrzeby ustalenia prawa do tego świadczenia na okres świadczeniowy 2019/2020 uzyskiwany przez nią w roku 2018 dochód w postaci zasiłku macierzyńskiego wypłacanego A. Z. w okresie od 24 stycznia 2018 r. do 22 października 2018 r. oraz prowadzenia przez A. Z. działalności gospodarczej w formie kancelarii adwokackiej, która to działalność nie ustała, stanowi dochód utracony, który stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. nie powinien być uwzględniany, czy też – jak przyjęły organy - podlega on uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do świadczenia. Utrata dochodu, w świetle definicji wprowadzonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oznacza min. utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c), wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub jej zawieszeniem (art. 3 pkt 23 lit. f) oraz utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h). Zważywszy na to, że przywołane przepisy, nie wskazują explicite jak traktować sytuację związaną z utratą zasiłku macierzyńskiego uzyskanego w okresie zatrudnienia, w pierwszej kolejności należało ustalić charakter tego świadczenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 159 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.ś.p.u.s", zasiłek macierzyński jest świadczeniem przysługującym osobie objętej ubezpieczeniem chorobowym, która w okresie owego ubezpieczenia albo urlopu wychowawczego urodziła dziecko. Osobą podlegającą ubezpieczeniu chorobowemu jest z kolei pracownik, jak też - na zasadzie dobrowolności - osoba prowadząca pozarolnicza działalność gospodarczą (por. art. 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2017 r., poz. 1778). Zasiłek macierzyński może być przy tym ustalony także w wypadkach urodzenia dziecka po ustaniu ubezpieczenie (zatrudnienia), stosownie do art. 184 k.p. w zw. z art. 29 ust. 1 i 5 i art. 30 ust. 1 u.ś.p.u.s. Jest on wypłacany w wysokości 100 % , 80% lub 60% procent podstawy wymiaru tego zasiłku (art. 31 ust. 1, 2 ,3 u.ś.p.u.s.), tj. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, jakie pracownica otrzymywała w okresie sześciu miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym nabyła prawo do zasiłku. Te szczególne uwarunkowania wskazują, że świadczenie w postaci zasiłku macierzyńskiego ma niewątpliwie charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy kobiety albo innym stosunkiem, z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego, zapewniając jej utrzymanie w okresie, który zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma służyć zarówno jej rekonwalescencji jak i sprawowaniu opieki nad nowonarodzonym dzieckiem, zwalniając ją w tym okresie ze świadczenia pracy. Skoro zatem świadczenie to ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę, tudzież ekwiwalentu dochodów uzyskiwanych przed urodzeniem dziecka z innego rodzaju aktywności zawodowej, jak np. działalność gospodarcza, to o ile dzieje się to w okresie zatrudnienia lub prowadzenia tejże działalności, na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego należy je traktować, ze wszystkimi tego konsekwencjami, jako dochód "z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji zatem, jeśli po okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego następuje rozwiązanie umowy o pracę lub zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej (a z żadnym z tych przypadków nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to dochody, których źródłem był ów zasiłek nie stanowią dochodu utraconego spowodowany zdarzeniami, o którym mowa w art. 3 pkt 23 lit. c powołanej ustawy – utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym podlegają one uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu członka rodziny. Odmawiając zatem uznania za dochód utracony uzyskiwanego przez członka rodziny skarżącego w roku 2018 dochodu z zasiłku macierzyńskiego, organy nie naruszyły ww. przepisów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organy orzekające prawidłowo zatem do dochodu rodziny zaliczyły w roku bazowym 2018 dochód z zasiłku macierzyńskiego wypłaconego A. Z. Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak: wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia (vide: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/10; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2020 r., I OSK 467/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Faktyczne zatem uzyskiwanie przez A. Z. dochodów po roku bazowym (nawet stosunkowo niewielkich) z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, której nie wyrejestrowała, ani nie zawiesiła, nie może spowodować, jak chciałby tego skarżący, uznania wypłaconego zasiłku macierzyńskiego za dochód utracony. Norma prawna wyprowadzona z wykładni art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na podstawie jakich stosunków prawnych praca może być wykonywana tj. na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie natomiast w stanie zatrudnienia w oparciu o którąkolwiek z ww. podstaw prawnych uniemożliwia uznanie, iż nastąpiła utrata dochodu w postaci zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem zaś pozostaje, że A. Z. nie utraciła innej pracy zarobkowej, ponieważ nie wyrejestrowała ani nie zawiesiła prowadzonej działalności gospodarczej. Wysokość zaś uzyskiwanych przez nią dochodów w 2019 r. i w 2020 r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej pozostaje bez znaczenia z uwagi na to, że rokiem bazowym, jak wskazano wyżej jest rok 2018. Z tych też względów Sąd postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. oddalił wnioski zawarte w skardze o przeprowadzenie dowodów z zeznań podatkowych za 2019 r. i 2020 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.